国务院经济研究中心特邀研究员 冀港律师事务所主任
第一热点问题 房屋征收
一、房屋征收的概念
房屋征收是一种行政行为，是指政府依照法律程序剥夺房屋及其他不动产所有权人的所有权及其使用权，同时丧失土地使用权并给予市场价值补偿的行政强制购买行为，是拆除房屋行为的基础性法律行为，征收法律行为后果是房屋所有权关系发生改变。实施拆除时房屋所有权已经属于拆除人所有，拆除房屋行为与被征收人已经没有了法律上的利害关系。房屋拆迁是一种民事行为，是指拆迁人为了新的建设需要，由拆迁人对房屋所有人给予补偿安置并拆除房屋的民事法律行为。房屋拆迁法律行为的后果是房屋所有权没有发生改变而“灭失”。因此，“征收”与“拆迁”两字之差，法律意义却截然不同。
二、房屋征收的目的
征收国有土地上房屋必须是为了“公共利益”的需要，商业开发不能实施房屋征收，“公共利益”是唯一的分水岭。
如何界定公共利益在房屋征收中尤为重要。目前，我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》均没有明确规定哪些属于“公共利益”，因此，为实施的需要《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”采取列举方式规定了6条公共利益。1国防和外交的需要；2由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。除了上述公共利益需要，不能以任何名义对国有土地上房屋进行征收，更不能强制“搬迁”。
二、房屋征收的主体
房屋征收的主体根据职责划分，可以分为批准主体和实施主体。
1，批准主体
批准主体就是享有房屋征收决定权的机构，谁有权征收我们的房屋？那么首先要搞清楚征收的概念，征收是国家依照法律规定的条件无偿地将集体或者个人的某项财产收归国家所有的一种措施。从法律概念上来讲，2004年修正后的《宪法》对财产征收首次作出了明确的规定，宪法第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。2007年8月30日，《城市房地产管理法修正案》通过。其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”可以看出，征收是一种国家的行政行为，是一中剥夺公民财产权的行为。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”因此，只有市、县级人民政府才有权征收国有土地上房屋。在我国市县级政府包括：县政府、区政府、县级市政府、市政府（设区的市政府）、直辖市区政府。上述政府均属于市、县级政府，那么是否所有的市、县级政府都有权决定房屋征收吗？答案是不一定。因为依据该条例第9条规定有权做出房屋征收决定的市县级政府必须同时具备有本行政区的国民经济和社会发展规划；本行政区的土地利用总体规划；本行政区的城乡规划；本行政区的房屋征收专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳有国民经济和社会发展年度计划。即：“四规划、一计划化”。有的市区政府由于没有本行政区规划或计划就无权做出房屋征收决定，只有市政府才能做出。直辖市政府属于省级政府不能做出房屋征收决定。
2，实施主体
实施主体是指具体实施房屋征收决定的行政主管部门，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”不仅明确规定了房屋征收部门具体组织实施房屋征收与补偿工作，还明确了实施配合部门。
依据条例的规定，可以看出房屋征收部门是一种法律授权的部门，由市、县级政府根据本级政府部门的职责划分，将实施部门交由其委托的行政机关或单位。决定权在市县级政府，条例没有作统一的规定。该房屋征收部门依法代表地方政府具体实施相关工作，市、县政府并对其实施的征收补偿行为承担法律后果。因此，房屋征收部门的行为属于行政行为。
哪些部门有资格接受市县政府的委托，条例没有具体规定，但是条例第6条规定：“国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。”可见各级政府为落实“工作指导”原则应尽量对口管理，委托本级政府的住房城乡建设主管部门为宜。
3，房屋征收实施单位
房屋征收的具体工作依据条例第5条规定，房屋征收部门还可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。由于条例规定房屋征收实施单位不得以营利为目的。因此，房屋征收部门不得委托拆迁公司、中介机构等营利性组织或个人作为房屋征收实施单位。
三、房屋征收的程序
政府、房屋征收部们、房屋征收实施单位如何进行房屋征收工作，先干啥？再干啥？有哪些具体工作？这些问题就是征收程序。也是政府依法征收房屋的操作指引。
第一步 调查登记
房屋征收部门依据本行政区年度计划或专项规划组织人员或委托中介机构对拟征收地域内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行详尽调查并如实登记，确定拟定房屋征收的具体范围。调查完毕后将调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行公布并听取异议的意见。
最终的调查结果作为制定房屋征收方案的依据。
第二步 暂停通知
房屋征收范围确定后，房屋征收部门书面通知有关部门，在房屋征收范围内暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关批准、备案、过户等手续。暂停期限最长不得超过1年。
第三步 无证认定
市、县级人民政府组织国土、城建、环保、法制等有关部门建立无证建筑认定办公室，对征收范围内的未经登记的无证建筑进行合法性认定和处理。对合法建筑和未超过批准期限的临时建筑认定为给予补偿；对违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，认定为不予补偿。并以书面形式通知被征收人，被征收人不服认定决定的可以申请复议或提出行政诉讼。
第四步 拟定方案
房屋征收部门根据已经确定的被征收房屋调查结果和无证认定结果，拟定《房屋征收补偿方案》并报同级政府审查。
第五步 方案论证
同级政府收到《房屋征收补偿方案》后组织国土、物价、城建、审计、监察、环保、消防等部门对《房屋征收补偿方案》进行合法性、公平性、合理性、可行性论证，论证可以进行数次，但应求得意见基本统一。
第六步 公开方案
同级政府将论证结果在被征收房屋的范围内以书面公告形式向社会公布，公开征求被征收人以及公众对《房屋征收补偿方案》的意见。并设立征求意见渠道和场所，设立专人解答有关询问，解释方案。征求意见期限不得少于30日。
第七步 修订方案
同级政府将公开征求的意见进行梳理、分类、汇总连同采纳及修改的情况在被征收范围内以书面形式公布。
在征求意见中如果属于旧城区改工程项目的，有51%以上被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第八步 稳定评估
市、县级人民政府拟作出房屋征收决定的，应当按照社会稳定风险评估相关规定委托中介机构进行本项目的社会稳定风险评估；对风险报告提出的建议作出决策并制定相关应对预案。
第九步 筹措补偿
政府在作出房屋征收决定前，同级财政部门应将征收补偿费用足额专户存储、专款专用。资金不到位不得作出征收房屋决定。
第十步公告决定
市、县级人民政府依法作出房屋征收决定后应当及时在被征收房屋范围内以书面形式予以公告。同时公告收回国有土地使用权。
公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
第二热点问题 房屋补偿
一、补偿形式