摊贩经营场所之特许利用与公物相邻人的权益保护—一个台湾行政法案例评析

刘建昆


　　简要事实：本案被告系高雄市政府建设局市场管理处。1984年7月，经高雄市政府公告，设置某摊贩临时集中场，原告郭秀珠的建筑物处于集中场之中。2001年7月和2002年6月，高雄市摊贩主管部门先后将原告门前两个摊位，许可给两个摊贩使用，并发放摊贩营业许可证。2003年7月至9月，原告诉诸被告，要求吊销两个许可证。被告经勘查，未做出行政处理。原告以行政不作为，提起诉愿（类似行政复议）遭不予受理，起诉遭驳回，遂上诉至最高行政法院。2006年4月最高行政法院亦判决驳回其起诉。

案件评析：

　　台湾地区的建设行政机关承担着公物管理权和一部分公物警察权的职能。临时摊贩集中场，系设置于道路、公共设施保留地或者其他空地上的公共设施，以供买卖双方交易公用，显然具有公物法上公物的地位。当然，按台湾地区《行政程序法》，政府设定公物的行为本身就是一种行政处分（具体行政行为）。

一、摊贩营业许可系公物利用之特许。

　　公物主体许可相对人利用公物的行为，在行政法上有两种，一种系基于公物管理权之特许使用，另一种系基于公物警察权之警察许可；按照学理，在公物警察之许可时，此种利用得视为自由利用，其经警察许可解除禁止，是自由利用之回复，不视为设定权利。在台湾，摊贩许可原为由警察机关办理，后调整至作为公物管理机关的建设单位。这种变迁，显然是立法上将原有公物警察权上的许可，调整为基于公物管理权之的特许。而基于管理权之许可，乃公物利用的特许，即公物利用者，根本上原无此项利用的权利，经特许后始获得公法上的权利。

二、原告的诉权其诉讼请求有程序法上依据。

　　本案中，一审判决认为系给付之诉。按台湾地区《行政诉讼法》“人民与中央或地方机关间，因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其它非财产上之给付，得提起给付诉讼。”并认为原告不具有申请行政机关做出行政处分的资格，据此驳回了原告的诉讼请求。原告方则认为上诉人诉请被上诉人吊销参加人之摊贩许可应属行政诉讼法第五条之课以义务诉讼。终审判决支持了原告的观点。认为：“摊位之设置或摊位许可证之核发，对于相对人系属授益处分而同时生对第三人即相邻合法商店之负担效果。是以，被上诉人核发之系争摊位摊贩许可证，应为诉愿法第3条及行政程序法第92条第1项所规定之具有第三人效力之行政处分。”肯定了与公物有相邻关系者，在公物主体与其他利用者发生的法律关系中具有自己的利益，因此具有诉权。

三、经过审理驳回原告请求合法且合理。

　　一审法院不仅从诉权角度认为原告无诉权，且认为被告无撤销许可之职权。但是，从公物法法理上，公物管理权行政机关与特许使用之许可，系有自由裁量权的，即可以决定许可的撤销，此点判决亦显然与法理不符，可惜终审法院并未在这问题上深入的阐述，而是实体的审查了诉讼参加人即利用临时集中场道路公物的两名摊贩，与原告即公物相邻关系人的关系。按高雄市有关规定，“摊贩临时集中场中部分摊位如影响合法商店营业，或邻接土地使用，或妨害市容交通者，管理机关得于三个月前迳行通知协调迁移。”如按照一般情形，被告未明示的做出决定也有不妥之处，但是终审法院认为，第三人利用临时集中场的行为，并未实质影响原告的权益，故被告不作出“撤销许可”或者“协调迁移”的行为合法，仅纠正了一审法院的判决理由，并在实体上驳回了原告的请求，从而避免了讼累。

四、与公物相邻不动产人的非法利益不予保护

　　相邻关系人在公物法中的关系。本案中，法院审查摊贩对原告的影响，仅审查是否“影响合法商店营业，或邻接土地使用”。但公物行政机关变更公物用途的行为，事实上会影响不动产相邻关系人的利益。据一审事实，两名摊贩分别自1969年、1970年即在原告门口摆摊，虽然当时系不法利用道路公物，但却向原告“定时缴交金钱”。在政府设置摊贩临时集中场合作为公物之后，摊贩在场内利用公物，与公物行政机关发生公物法上的权利义务关系，向行政机关缴纳行政规费，以致原告之原有收入减少。本案中，原告之诉讼纠缠，未始不是从利益角度考量。但是公物相邻关系人这种收入，并非在法律上有正当理由之既得权或者依赖性利用权，系非法利益得不予保护。

五、保护摊贩的行政信赖利益。

　　本案中反倒是两名摊贩的信赖利益受到了法院的保护。按审理实事实，两名摊贩在初次申领许可证时，均有瑕疵，或未作身份变更，或未作户籍变更，但在换领证件时候，这些瑕疵均得以纠正，因此法院认为在当时虽得撤销，但在目前，已无撤销之必要，显然系保护了两名摊贩的信赖利益。

附录原文:

文　号：最高行政法院95.04.07.九十五年度判字第464号判决

日　期：95/04/07

案　由：有关摊贩设置取缔事务

本　文：最高行政法院判决

95年度判字第00464号

上诉人张光良

送达代收人郭秀珠

民生二路163号3楼之1

被上诉人高雄市政府建设局市场管理处
辽宁省大连市人民政府


大连市职工医疗保险基金管理暂行办法
大连市人民政府



第一条 为加强职工医疗保险基金的管理，根据《大连市职工医疗保险暂行规定》制定本办法。
第二条 本办法适用于对医疗保险基金的筹集、使用、营运的监督管理。
第三条 大连市财政局应会同市卫生局、市劳动局加强对医疗保险基金的监督管理，保证医疗保险基金专款用于职工的医疗保险。
医疗保险经办机构，应依照本办法具体做好医疗保险基金的筹集、使用、营运等管理工作。
各约定医疗机构，应积极配合医疗保险基金管理部门和医疗保险经办机构做好医疗保险基金的管理和使用。
第四条 单位和职工缴纳的医疗保险费，由单位每月10日前向医疗保险经办机构缴纳。
第五条 医疗保险经办机构收到医疗保险基金后，应于每月15日前存入财政在银行开设的“财政专户”，财政部门应按医疗保险经办机构提出的拨款计划，审核拨付医疗保险费用。
第六条 医疗保险基金列支渠道：
㈠国家机关（含团体）、全额预算管理的事业单位和差额预算管理的全民所有制医院，由各单位预算内资金列支；差额预算管理的其他事业单位及自收自支预算管理的事业单位，由单位提取的医疗基金列支；企业在职职工从福利费中列支，离退休、退职人员（以下简称离退休人员）在
企业管理费中的劳动保险费中列支，个人缴纳部分在本人工资中扣除。
㈡违反有关规定，缴纳的滞纳金或罚款，国家机关及全额拨款和差额拨款及自收自支预算管理的事业单位在专用基金中列支。企业在营业外支出中列支。
㈢停薪留职人员由个人或聘用单位负担，由保留公职的单位代收代缴。停薪留职人员出国的，只允许使用存入个人帐户的基金，超支不补。
第七条 破产企业在清算财产时，应先清偿欠缴的医疗保险费，并缴足以离退休人员上年度实际人均医疗费为基数的10年医疗费用。
第八条 经济困难的单位，确无能力缴纳医疗保险费时，在规定的缴费期内，应向医疗保险经办机构申请，经医疗保险经办机构审核同意、其行政主管部门批准，可以办理缓缴手续，缓缴期最长为三个月。
投保单位无故未缴纳医疗保险费一个月或经批准缓缴三个月后未缴的，医疗保险经办机构将停止其职工使用由社会统筹医疗基金支付的医疗费用。
第九条 医疗保险基金必须纳入财政预算管理，专户储存，专帐记载，专款用于下列费用：
㈠基本医疗费用；
㈡医疗保险经办机构按医疗保险费的一定比例提取的管理服务费。管理服务费的开支项目：人员经费、公务费、业务费、宣传费、设备购置费、房屋基建修缮费以及其他与医疗保险工作有关的费用（管理服务费的具体办法另行制定）。
㈢经市政府批准支付的其他与医疗保险有关的费用。
第十条 凡参加医疗保险的职工，均应建立个人医疗帐户（IC卡）。
个人医疗帐户资金划入IC卡，职工在实行计算机联网管理的约定医疗机构就医时，用IC卡结算。在未实行计算机管理的约定医院机构就医的，医疗费用暂由职工个人垫付。
第十一条 职工的IC卡要谨慎保管，不得涂改、损坏。遗失的，要立即向医疗保险经办机构挂失，办理补办手续，在未挂失以前的一切损失，由职工本人负责。
第十二条 个人医疗帐户的余额，第年结算一次，按同期居民活期存款利率计算利息，经核定后划入个人医疗帐户，结转使用。
第十三条 职工死亡后，个人医疗帐户余额依据《中华人民共和国继承法》的规定依法继承。其合法继承人有工作的，可转入合法继承人的个人医疗帐户中，若无工作的，余额和利息（到结算日期为止），由医疗保险经办机构一次性结算，发给合法继承人。
第十四条 职工在投保范围内工作发生变动时，凭有关证件到医疗保险经办机构办理个人医疗帐户转移手续。凡有欠缴医疗保险费的，应补缴其欠交部分，方可办理个人医疗帐户转移手续。
职工调转外省市的，其个人医疗帐户资金余额可转入调入地的医疗保险机构，若转入地区未实行医疗保险社会统筹的，其个人医疗帐户资金余额及利息可一次性结算给本人。
第十五条 职工与投保单位因解除或终止劳动关系等原因，暂时中断缴纳医疗保险费的，单位应及时通知医疗保险经办机构，职工的个人医疗帐户内资金可继续使用，资金用完后，IC卡暂停使用，由本人保管，重新就业后，可继续作用。
第十六条 投保单位和职工，有权查询、了解个人医疗帐户资金使用情况。
第十七条 成立大连市医疗保险监督委员会，其成员由医改办、财政局、卫生局、劳动局、总工会、职工代表、专家代表组成，实施对医疗保险基金管理的社会监督。
第十八条 医疗保险经办机构有权对约定医疗机构医疗保险费的使用情况以及相关的事项进行监督检查，约定医疗机构在不违反国家规定的情况下，应提供有关资料，需要卫生行政管理部门支持和协助的，卫生行政管理部门应积极予以协助。
第十九条 本办法由大连市财政局负责解释。
第二十条 本办法自一九九六年七月一日起施行。




1996年6月11日