论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议

辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富

关键词：

征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序

摘要：

现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。


征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。

一、 现行征地制度的立法缺陷

现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：

缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权

依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。

缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权

我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。

缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施

现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。

二、对现有征地制度的改革完善建议

如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：

（一）、用法律明确被征地农民的合法权利

被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：

1、 法定的拒绝被征地权

该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。

现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：

（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；

国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。

广东省汕头市人民政府


第116号

　　《汕头市规范行政处罚裁量权规定》已经2010年10月18日汕头市人民政府第十二届68次常务会议审议通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。

　

　市　长

　　　　　　　　　　　 二○一○年十月十八日



汕头市规范行政处罚裁量权规定

第一章 总则

　　第一条 为规范和监督本市行政处罚实施机关行使行政处罚裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 市、区（县）人民政府及其所属工作部门、派出机构行使行政处罚裁量权，适用本规定。
　　第三条 本规定所称行政处罚裁量权，是指行政处罚实施机关在行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和何种幅度行政处罚的权限。
　　本规定所称行政处罚实施机关，是指具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权实施行政处罚的组织和依法受委托实施行政处罚的组织。
　　第四条 行使行政处罚裁量权，应当综合衡量违法事实、性质、情节、社会危害程度以及区域经济发展水平等因素，排除不相关因素的干扰。
　　第五条 行使行政处罚裁量权，应当坚持法律面前人人平等原则，对同类违法行为且行使行政处罚裁量权综合衡量因素基本相同的当事人，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同。
　　第六条 市、区（县）人民政府法制部门，负责本级人民政府所属行政处罚实施机关行政处罚裁量行为的规范和监督。
　　市、区（县）人民政府所属行政处罚实施机关的法制机构，负责本机关行政处罚裁量行为的规范和监督。

第二章 一般规定

　　第七条 市人民政府所属行政处罚实施机关，应当依照本规定，对本机关负责实施的行政处罚裁量权规范进行细化、量化，制定相应的行政处罚裁量标准；法律、法规、规章新设或者修改行政处罚规范的，行政处罚实施机关应当及时制定或者修改相应的行政处罚裁量标准。
　　区（县）人民政府及其所属行政处罚实施机关，可以根据需要制定本机关行政处罚裁量标准。
　　上级行政处罚实施机关已经制定行政处罚裁量标准的，下级行政处罚实施机关可以参照执行。
　　依法受委托实施行政处罚的组织，其行政处罚裁量标准由委托机关制定。
　　第八条 行政处罚实施机关制定行政处罚裁量标准，应当遵循以下规定：
　　（一）细化、量化行政处罚裁量标准，不得超越法律、法规、规章规定给予行政处罚的行为、种类和幅度；
　　（二）法律、法规、规章规定可以选择是否给予行政处罚的，应当明确是否给予行政处罚的具体标准和条件；
　　（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确适用不同种类行政处罚的具体标准和条件；
　　（四）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据违法行为的严重程度划分不同等级，明确适用不同幅度行政处罚的具体标准和条件；
　　（五）法律、法规、规章规定可以单处也可以并处行政处罚的，应当明确单处或者并处行政处罚的具体标准和条件。
　　第九条 行政处罚实施机关制定行政处罚裁量标准，应当遵守市人民政府有关行政机关规范性文件的制定程序和要求，并报同级人民政府法制部门备案或者法律审查。
　　第十条 行政处罚实施机关应当规范本机关行政处罚裁量权的行使，对按照行政处罚裁量标准办结的行政处罚案件定期进行分析、总结和评估，建立典型案例制度和效果评估制度。

第三章 实体规定

　　第十一条 有下列情形之一的，行政处罚实施机关依法不予行政处罚：
　　（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
　　（二）不满十四周岁的人有违法行为的；
　　（三）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
　　（四）除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的；
　　（五）法律、法规、规章规定不予行政处罚的其他情形。
　　第十二条 有下列情形之一的，行政处罚实施机关应当依法从轻或者减轻行政处罚：
　　（一）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；
　　（二）初次实施违法行为且没有造成严重后果的；
　　（三）在共同违法行为中起次要或者辅助作用，且没有造成严重后果的；
　　（四）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
　　（五）主动中止违法行为，且没有造成严重后果的；
　　（六）受他人胁迫实施违法行为的；
　　（七）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
　　（八）涉案财物或者违法所得较少的；
　　（九）法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻行政处罚的其他情形。
　　第十三条 有下列情形之一的，行政处罚实施机关应当依法从重行政处罚：
　　（一）经责令停止、纠正违法行为后，仍继续实施违法行为的；
　　（二）隐匿、销毁违法行为证据的；
　　（三）在共同违法行为中起主要作用的；
　　（四）违法行为造成重大社会影响或者群众反映强烈并上访的；
　　（五）侵害残疾人、老年人、妇女、儿童等受特殊保护群体利益的；
　　（六）行政处罚后一定期限内再次发生相同或者类似违法行为的；
　　（七）胁迫、教唆或者诱骗他人实施违法行为的；
　　（八）对举报人、证人打击报复的；
　　（九）国家机关通过新闻媒体、发布公告等方式明令禁止或者告诫后，仍继续实施违法行为的；
　　（十）阻挠执法或者谩骂、殴打执法人员的；
　　（十一）涉案财物或者违法所得巨大的；
　　（十二）违法行为造成国家、集体或者他人重大经济损失的；
　　（十三）法律、法规、规章规定应当从重行政处罚的其他情形。
　　第十四条 同时具有两个或者两个以上从重行政处罚情节、且不具有从轻行政处罚情节的，一般应当按最高处罚幅度实施处罚；同时具有两个或者两个以上从轻行政处罚情节、且不具有从重行政处罚情节的，一般应当按最低处罚幅度实施处罚；同时具有从重行政处罚、从轻行政处罚情节的，应当综合考虑，根据主要情节实施处罚。
　　法律、法规、规章对违法行为明确规定不予、减轻、从轻、从重行政处罚情形的，从其规定。
　　行政处罚实施机关应当全面、客观收集当事人是否具有不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、从重行政处罚等情节的证据。
　　第十五条 法律、法规、规章设定的罚款数额有一定幅度的，行政处罚实施机关应当将其至少划分为从轻处罚、一般处罚、从重处罚三个等级。
　　当事人实施的违法行为没有从轻、从重情节的，应当对其适用一般处罚。
　　第十六条 除法律、法规、规章另有规定外，各个处罚等级的罚款数额应当按照以下标准确定：
　　（一）罚款为一定金额倍数的，从轻处罚应当低于中间倍数，一般处罚按中间倍数或者其上下一定幅度处罚，从重处罚不得低于中间倍数；
　　（二）罚款为一定幅度数额的，从轻处罚应当低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值，一般处罚按平均值或者其上下一定数额处罚，从重处罚不得低于平均值；
　　（三）只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，应当根据区域经济发展水平确定最低罚款数额；
　　（四）只规定最低罚款数额没有规定最高罚款数额的，应当根据区域经济发展水平确定最高罚款数额。
　　第十七条 法律、法规、规章规定既可以单处又可以并处行政处罚的，对轻微违法行为一般实施单处的处罚方式；对严重违法行为，优先适用并处的处罚方式。
　　第十八条 行政处罚实施机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
　　除法律、法规、规章另有规定外，限期改正期限最长不超过三十日，情况特殊经行政处罚实施机关负责人批准，可适当延长期限。

第四章 程序规定

　　第十九条 行政处罚实施机关发现违法行为线索或者接到对违法行为的投诉、举报的，应当及时指派执法人员进行调查。经调查符合立案条件的，应当依照法律、法规、规章规定的期限立案处理；不符合立案条件的，应当在调查报告中说明不予立案的理由。
　　第二十条 行政处罚实施机关应当建立本机关法制机构对行政处罚裁量行为的内部审核制度，由法制机构对行政处罚裁量行为进行合法性、合理性审核。法制机构认为办案机构所建议的行政处罚适用标准缺少必要证据的，可以要求办案机构作出说明。
　　第二十一条 行政处罚实施机关行使行政处罚裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，记录在案，并且按照规定制作规范的行政处罚决定书。
　　违法行为有不予、减轻、从轻、从重行政处罚情形的，应当在案卷讨论记录和行政处罚决定书中说明理由和依据。
　　第二十二条 行政处罚实施机关应当建立复杂、重大行政处罚案件行政机关负责人集体讨论决定制度。行政处罚实施机关的法制机构负责人、监察机构负责人应当列席参加讨论。
　　复杂、重大行政处罚案件的具体标准，由行政处罚实施机关在本机关行政处罚裁量标准中予以明确。
　　第二十三条 行政处罚案件适用一般程序的，行政处罚实施机关应当自立案之日起三十日内作出决定，特殊情况经行政处罚实施机关负责人批准可适当延长，但延长期限最长不得超过三十日。
　　行政处罚实施机关在作出行政处罚决定之前，依法需要听证、检验、检测、检疫、评估、鉴定、公告等的，所需时间不计算在前款规定的办案期限内。
　　法律、法规、规章或者省级以上行政处罚实施机关的规范性文件对办案期限已有规定的，从其规定。
　　第二十四条 在行政处罚案件执行过程中，当事人确有经济困难且申请暂缓或者分期缴纳罚款的，应当经行政处罚实施机关负责人集体讨论决定。行政处罚实施机关法制机构负责人、监察机构负责人应当列席参加讨论。

第五章 监督规定

　　第二十五条 行政处罚实施机关应当建立规范行政处罚裁量权工作责任制。行政处罚实施机关负责人对本机关实施的行政处罚裁量权负总责，其他人员按照各自职责对实施的行政处罚裁量权分别负责。
　　第二十六条 行政处罚实施机关发现行政处罚裁量权行使不当的，应当及时、主动纠正。
　　第二十七条 市、区（县）人民政府法制部门对本级行政处罚实施机关违反本规定的行为，可以发出《规范行政处罚裁量权通知书》，责令停止执行和自行纠正；被通知机关应当在接到通知后三十日内将处理结果函告发出通知的政府法制部门。
　　第二十八条 市、区（县）人民政府法制部门应当通过开展行政执法检查、行政处罚案卷评查、重大行政处罚备案审查、行政复议等形式，对行政处罚裁量权行使情况实施监督检查。监察部门可以将规范行政处罚裁量权的情况纳入电子监察系统。
　　第二十九条 行政处罚裁量权工作情况，应当纳入各级人民政府及其所属部门行政执法评议考核和行政执法责任追究的范围。
　　第三十条 行政处罚实施机关的行政执法人员违反本规定，经责令改正仍拒不改正的，依照《汕头市行政执法监督条例》第三十四条的规定处理。

第六章 附则

　　第三十一条 本规定由市人民政府法制部门负责解释。
　　第三十二条 本规定自2011年1月1日起实施。