论程序公正

陈润根

摘要：在我国司法界，长期以来一直存在着重实体轻程序的现象。无论是民事、刑事还是行政，关于实体问题一直是司法界追求的目标，而对诸如是否侵犯了当事人的合法权益、审判公开、公正，是否遵循法定程序等却被忽视了。近年来，随着法制的健全，程序公正正逐步受到重视。本文对程序公正的要求、影响程序公正的原因以及如何实现程序公正等方面对程序公正作了初步探讨。

关键词：标准 程序 公正

中央电视台《今日说法》2003年11月14日报道了黑龙江省大兴安岭一个普通公民丁志权，11年前因妻子遇害被指控为杀人凶手，在看守所被羁押了十多年，对丁志权到底有没有罪没有一个法律上的说法，案件一直没有定论。直到2002年12月5日，丁志权才在律师的努力下，得以取保候审。
上述报道中的当事人被羁押期限远远超过了《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的最长期限，其合法权益受到了严重的侵害，人身自由权受到了严重的侵犯。据新华社的报道，从1993年到1999年，全国政法机关每年度超期羁押的人数都在5万人左右，尤其是在刑事诉讼的领域存在大量的超期羁押的现象，超期羁押现在已经是全社会共同关注的一个焦点话题。
在我国司法界，长期以来一直存在着重实体轻程序的现象。无论是民事、刑事还是行政，关于实体问题一直是司法界追求的目标，而对诸如是否侵犯了当事人的合法权益、审判公开、公正，是否遵循法定程序却被忽视了。因而出现诸如上述超期羁押问题、侦查人员未办理逮捕证就可以逮捕人、无拘留证都可以拘留人、没有开庭就宣告判决、案件能否立案、是否开庭、何时开庭，还有超审限、以及其他损害当事人合法权益的程序不公的问题等等种种不公现象。
由此引发关于程序公正的思考。本文拟就程序公正的要求、影响程序公正的原因以及如何实现程序公正等方面对程序公正作一探讨。

一、程序公正的要求
（一）公正的含义
“公正”的英文单词是justice即公正、正义、正当、公平等意思。中文的“公正”一词有公平正直、正义、公平之意。在高级汉语大词典中，公平有不偏不倚，合理之意，对一切有关的人公正、平等的对待；正义有正当的道理，公道的、有利于人民的之意；正直有公正刚直之意。对公正的理解，角度不同，则效果不同。例如：
庞德说：“在伦理上，我们可以把它看成是一种个人美德或是对人类的需要——或者要求的一种合理、公平的满足。在经济和政治上，我们可以把社会正义说成是一种与社会理想相符合，足以保证人们的利益与愿望的制度。在法学上，我们所讲的执行正义（执行法律）是指在政治上有组织的社会中，通过这一社会的法律来调整人与人之间关系及安排人们的行为；现代法哲学的著作家们也一直将它解释为人与人之间的理想关系。”〔1〕
美国当代哲学家罗尔斯（J.Raw ls）认为，“正义的主要问题是社会的基本结构，或者准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”〔2〕
博登海默认为，“如果用最为广泛和最为一般的术语来谈论正义，人们就可能会说，正义所关注的是如何使一个群体的秩序或社会的制度适合于实现其基本目的的任务……满足个人的合理需要和要求，并与此同时促进生产进步和社会内聚性的程度——这是维持文明社会生活方式所必需的——就是正义的目标。”〔3〕
综合关于公正的各种理解，可以看出其基本内涵：公正是指人们之间权利或利益的合理分配关系。如果人们之间的权利或利益分配——分配过程、分配方式、分配结果——是合理的，则被认为是公正的，反之则不公正。
其实，综合各种观点来看，不外乎两个标准：一个是社会标准，一个是法律标准。以上所讨论的是社会标准，我们现在所要讨论的应是法律标准，即在法律上公正应有什么样的标准。
笔者认为，公正的法律标准应包括两方面的问题：实体公正和程序公正。实体公正是指统治者设立的法律，对于其适用范围内的广大民众来说，应是平等对待，没有歧视，所谓法律面前人人平等，就是指在法律面前，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况、居住期限等，在适用法律上一律平等。任何公民，都应毫无例外地遵守法律，享受法律赋予的权利，履行法律规定的义务。一切当事人的合法权利都应受到保护，一切当事人的违法行为都应受到制裁。要实现实体公正，应由法律标准的另一方面作保障——即下文所讨论的程序公正。
（二）程序公正的标准
程序公正有着非常丰富的含义，其标准也是多方面的。笔者以为，程序公正至少应包含以下几方面的内容：
1、科学。首先程序的设计符合诉讼行为的客观规律，符合司法效率的要求，程序中的各种活动与解决纠纷的目的是否具有必然的因果关系。以著名的“苹果分配定理”加以佐证：执刀将苹果一分为二的人，因为掌管着苹果切得是否均匀的权力，因此，先挑苹果的权力不能由分苹果者行使。这样，不管是当事人还是旁观者都会认为，由于分苹果的程序是公正的，分得苹果的结果也就是公正的，没有任何人会因不服分配而提出异议。中外诉讼史上都出现过诸如“神判”、“天罚”、“占卦”等被称为“巫术”的程序，带有浓厚的迷信色彩，依靠肉体的力量、手势甚至套语等方法判断是非〔4〕,都是反科学的。
2、中立。中立是整个司法程序运作的重要前提之一，也是保障司法裁判的公正性的基础。中立主要针对法官裁判而言。“与自身有关的人不应该是法官”，任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件。美国学者亨利·卢本斯指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观念或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，他也不是法官。”〔5〕程序中立性还要求：第一、在程序过程开始前，不对诉讼参加者和案件事实本身做任何先入为主的评价或预测及意见。第二、对诉讼参加者的平等地位及请求和主张予以相同的重视，不得对任何一方具有好恶偏见。第三、裁判者对诉讼参与人及案件的事实不具有任何利益的关联性，否则应当主动申请回避。
3、平等。诉讼参与人在诉讼中受到平等的对待，这是程序公正的基本要求。对任何一方不得因其年龄、性别、社会地位而在诉讼中受到歧视和不公平待遇。对此，我国《民事诉讼法》第八条作了明确的规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”这一规定包含以下内容：（1）双方当事人的诉讼地地位平等，也即诉讼权利和义务平等。（2）双方当事人有平等地行使诉讼权利的手段，同时，人民法院平等地保障双方当事人行使诉讼权利。（3）对当事人在适用法律上一律平等。刑事诉讼法和行政诉讼法都作了相应的规定。
4、公开。要求诉讼程序公开，诉讼行为公开。诉讼程序公开要求诉讼程序明文规定。诉讼行为公开要求诉讼活动公开和透明，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。所谓公开，即对社会公开，包括对群众、对新闻媒体公开，允许群众旁听案件的审理和宣告判决，允许新闻记者采访报道开庭审判的情况。

二、影响程序公正的原因分析
上面讨论了程序公正的基本要求，但我国目前的状况显示，程序上存在诸多不公。我国有着浓厚的重实体轻程序的传统，在实践中过于强调实体，有时不惜以违反法定程序为代价。1998年全国法院系统集中教育整顿中，共查出程序有问题的案件74143件，而实体性错误的案件只有12045件，程序有问题案件占85. 86%。过于强调实体能否达到目的姑且不论，执法、司法机关作为法律的实施者公然违反法律，在一个以法治为目标的国家里，不能不说是法律的悲哀。所以，加强对程序的重视尤其显得有现实意义。程序有问题的案件为何这么多，究其原因，笔者认为大概有以下几个：
（一）立法原因
程序公正的科学性要求程序的设计符合诉讼行为的客观规律，符合司法效率的要求。我国许多程序的设计不尽合理，影响了程序公正。如刑事诉讼期限，从公安机关拘留某人起至最后判决生效止，按刑事诉讼法的规定，最长期限可达2年多，如此长的期限，若最后判决结果是无罪或者是2年以下有期徒刑（不能说没有这种情况），这对当事人太不公平了，白白地被关押了这么久，虽说可获得国家赔偿，但这远远抚平不了当事人心中的创伤。《刑事诉讼法》第一百四十条规定:“… 人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，…补充侦查以二次为限。…”在审判过程中，检察机关“发现提起公诉的案件需要补充侦查”，人民法院可以延期审理，“检察机关应当在一个月内补充侦查完毕”，补充侦查完毕移送人民法院后，人民法院重新计算审理期限；还有发回重审制度，二审法院发现 “…原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。”，“对于重新审判后的判决，…可以上诉、抗诉。”，但对重审判决上诉后，二审法院能否再发回重审没有规定。实践中，有些案件在公安、检察、法院的一审和二审之间来回倒来倒去几次，案件一拖几年过去了，不能不说是一个法律漏洞。不说人为因素，就是严格按刑事诉讼法的上述规定办事，如此倒来倒去，“反反复复”，若最后的判决是判决有期徒刑以上刑罚的还好说，若最后判决无罪的呢？这里面不能排除某些别有用心的人利用刑事诉讼的这些规定打击报复或者加害别人。在民事诉讼和行政诉讼中，同样存在这样的规定。笔者认为，这些规定未必科学。
还有案件再审制度。我国三大程序法都规定了案件再审制度。只要发现案件“确有错误”，就可提起再审，而且不受次数的限制。尤其是检察机关的抗诉再审启动权的设立，使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审权形同虚设。不少因“确有错误”的案件翻来覆去审过多少次还是维持最初的判决，不仅白白耗费了国家和当事人大量的诉讼资源，严重地影响了司法效率的实现，而且也损害了法院的司法权威。
（二）外界干扰
表现形式多样。在中国，过分强调稳定压倒一切，往往对司法活动进行各种各样的干扰。举例来说，有如下几种：
1、审判活动中，法院依职权干预的情况
如民事诉讼中，“人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”（第六十四条），法院还可以依职权采取证据保全和财产保全措施，可以依职权追加当事人，而不管当事人愿不愿起诉，愿不愿意参与诉讼，名曰为了保护当事人的利益，为了查明案件事实。在民事诉讼中，法院（法官）本应站在中立的位置（这是由公正的内涵所决定的），绝不能偏袒哪一方，不能依赖法院。法院依职权采取的上述种种活动，对一方来说可能是公正的，但对另一方来说，可能又是不公正的，所以法院应站在中立的立场。在刑事诉讼中，二审法院可以超越当事人的请求对全案进行全面审查，亦即二审法院一旦接受上诉或抗诉，就应对案件在证据采纳、事实认定和法律适用等方面进行全面的审查，而不受上诉或者抗诉的范围的限制；公诉机关起诉被告人犯有“此罪”，法院经审理认为被告人“此罪”不成立，但构成“彼罪”的，必须径行判决被告人犯“彼罪”并承担刑事责任；如此等等。上述职权干预制度的结果是造成了法院职能的扩张和当事人行使处分权的矛盾，法院的裁判超出了当事人起诉的范围，成了“无诉之果”。在职权干预制度下，裁判范围的扩大会提高司法成本，降低司法效率，同时也无益于程序公正。
2、领导审批问题
法院审判案件，法官审案，庭长审批，然后呈主管副院长审批，这样处理的后果是，如果庭长、院长要不同意主审法官的意见，主审法官就要按庭长、院长的意思判决；当然，在检察院、公安局同样存在这种现象。这种体制如果不改革，就谈不上什么程序公正，就会形成当事人要打官司，就得找后门，拉关系，有损司法公正。近年来，在法院实现的审判长考核制度，审判长有权直接制发判决书，有助于改变这种现象。
此外，还有权力机关对具体个案监督、行政干预和党委审批案件问题，都在很大程度上损害了程序公正，有必要引起各界重视。
（三）司法实践中不严格执行程序法，滥用职权，监督和制约机制不健全。
有侦查人员说，他们办案最怕的就是弄成“夹生饭”。家也搜了，人也抓了，该上的手段都上了，该查的线索都查了，可就是没拿到过硬的东西。你说怎么办？放人吧，确有重大嫌疑。不放吧，可又没法儿交待。这就叫：骑虎难下，进退两难！实际上这也是一种不严格执法的表现。对于有犯罪事实的人，如果在以后取得了“过硬的东西”，你照样可以把他抓起来，说不上“错放”。但如果“错抓”以后导致“错判”，则是在错误地处罚了一个无罪者的同时又放纵了一个真正的罪犯，那才是真正的不公。本文引言中谈到的超期羁押问题，如果办案人员严格按程序法办事，就不会出现被关押十多年而是否有罪还没有一个法律上的说法这种现象。办案人员未严格执行程序法，监督不力是重要原因。这就要求加强监督，严格执行程序法。
另外，当程序公正与司法效率发生冲突的时候，要求人们做出“两难”选择时，在官本位的中国，往往选择司法效率，牺牲程序公正。一个社会无论效率多高，如果丢掉起码的公正，代价将是惨重的。在苏联二战前的“肃反”运动中，速审速决的审判方式盛极一时，效率可谓极高，以致立过汗马功劳的苏共中央委员成批地被枪决，这样的“效率”已经完全偏离了社会正义。可见，牺牲程序公正，一味追究所谓的司法效率，不仅违背了人道主义，而且在事实上也损害了实体公正，达不到人们所想象中的效果。

三、如何实现程序公正
通过以上的考察可以看到程序公正不可忽视的价值。然而我国司法（近期）却被笼罩在“司法腐败”的阴影中。因而目前讨论司法公正是大势所趋。司法公正更要强调程序公正，法院不参与立法，只执行法律，“法官造法”应严格限制，因此司法应着重程序公正，实现真正意义上的程序公正。要达到这个目的，笔者认为，至少应从以下几个方面考虑：
（一）完善立法，健全法律
1、首先完善程序制度
本文分析影响程序公正的原因时提到的立法上的原因，原则上有改革的必要。举例来说，刑事诉讼中补充侦查问题，笔者认为，其存在的必要性值得考虑。有多少案件由于证据不足，不符合起诉的条件，在补充侦查后，还是证据不足，最后还是作出不起诉的决定。案件在检察机关时，若证据不充分，不符合起诉条件，就应决定不起诉，而不应退回补充侦查，即使有存在的必要，最多也只能补充侦查一次。某些人是怕这样会放纵犯罪分子，他们没有从保护当事人的合法权益出发，“宁可抓错，不漏一个”。当然，说到底，还是因为有这样的规定才有这样的做法。其实，他们的担心是多余的，即使某人犯了罪，在没有充分的证据证明下，法院也不可能判其有罪，也就不能这样将其关押；在掌握了充分的证据后，还可以再将其关押（当然，有可能抓不到此人了，但是，不能因为有可能抓不到，就将某嫌疑人长久的关押下去），将其判处徒刑。这样可有效的避免捕错、判错，符合人道主义。而民事诉讼中的抗诉程序则是典型的以国家权力干预民事私法领域，更没有存在的必要，至于错案追究，可考虑下面提到的审级制度。民事诉讼中的职权干预制度，使司法成本增大，降低司法效率，又无益于程序公正，有改革之必要。
浙江省衢州市人民政府办公室


衢政办发〔2006〕68号
　　
　　
衢州市人民政府办公室关于印发衢州市政务信息工作考核办法的通知
　　
　　各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
　　现将《衢州市政务信息工作考核办法》印发给你们，请遵照执行。
　　
　　
　　二○○六年六月五日　　　　
　　
　　
　　
　　衢州市政务信息工作考核办法
　　
　　为加强政务信息报送工作，提高政务信息工作整体水平，根据省政府办公厅《政务信息先进单位和个人考核评比办法》的有关精神，结合我市实际，特制定本办法。
　　一、政务信息刊物种类及内容
　　（一）《衢州政务》（信息版）。主要内容：
　　1、市政府领导对全市政府工作的指示和批示；
　　2、各县（市、区）政府、市政府各部门单位贯彻落实上级党委、政府特别是市委、市政府重大政策和重要决策部署的措施、做法和成效；
　　3、各县（市、区）政府、市政府各部门单位经济建设和社会发展的基本情况和重要动态，特别是发展中的新情况、新思路、新举措和新经验；
　　4、一段时期市政府和各县（市、区）重点工作的进展情况；
　　5、上级政府部门的重要工作思路、政策举措；
　　6、其他地区值得借鉴的经验做法。
　　（二）《衢州政务》（特刊）。主要内容：市政府主要领导对全市政府工作的重要指示和批示。
　　（三）《衢州政务》（增刊）。主要内容：
　　1、各县（市、区）政府、市政府各部门单位对上级党委、政府特别是市委、市政府重大决策和重要会议精神的贯彻落实情况。
　　2、各县（市、区）政府、市政府各部门单位在实践中的一些探索性工作，包括：全面履行政府职能，深化改革，扩大开放，促进经济社会协调发展的工作思路和工作情况；坚持依法行政、加强政府自身建设的做法和体会；其他具有本地区、本部门特色或具有创造性的做法。
　　3、上级政府有关部门和单位形成的一些与我市工作密切相关的重大研究报告，其他地区值得借鉴的重要经验和做法等。
　　（四）《衢州政务》（专报信息）。是按市政府领导的业务分工直接向领导专报的内部刊物，主要内容是：全市经济社会发展中出现的带有倾向性、苗头性而又不宜扩大报送范围的问题反映和重要意见、建议。
　　（五）送阅件信息。主要内容是：根据有关规定及时向市政府报告全市各地各部门发生的重大突发事件信息。重大突发事件信息包括：
　　1、重大灾害情况；
　　2、重大生产和交通事故；
　　3、严重刑事犯罪案件及重大治安案件；
　　4、影响社会稳定的重大问题；
　　5、需要市政府领导紧急处理的重大问题；
　　6、其它重大事件。
　　紧急信息报送范围和标准按照浙政办发〔2004〕15号文件有关规定执行。
　　（六）市政府办公室转报国务院办公厅和省政府办公厅信息。主要包括以下内容：
　　1、我市贯彻落实上级重大决策部署的情况；
　　2、市政府重大工作部署、工作思路和工作措施，市政府领导重要调查研究材料；
　　3、全市经济社会发展的重大进展和突出成就；
　　4、全市突发性重大紧急事件；
　　5、根据省政府办公厅的要求，市政府办公室向各地各部门的专题约稿。
　　二、计分标准
　　（一）《衢州政务》信息版、特刊采用的信息每篇计2分；《衢州政务》专报信息采用的信息每篇计3分；《衢州政务》增刊采用的信息每篇计10分。送阅件信息采用的每篇计2分。
　　（二）凡市委、市政府领导在市政府办公室信息刊物上作出批示的信息每篇加计10分。
　　（三）直报省政府办公厅采用的信息按省政府办公厅计分计算。
　　（四）由市政府办公室转报省政府办公厅采用的信息按省政府办公厅计分的2倍计算。
　　（五）由市政府办公室转报国务院办公厅采用的信息按国务院办公厅计分的5倍计算。
　　上述计分，合报信息的分数均分，不重复计分。
　　三、考核办法
　　（一）实行分类考核。分别按照各县（市、区）政府办公室、市政府各部门单位、市政府办公室各处（室）三类进行考核。
　　（二）实行紧急突发信息迟报、漏报、瞒报一票否决制。凡发生重大紧急信息瞒报、漏报1次或迟报2次，取消该单位当年评选先进资格。
　　（三）通报考核情况。各单位信息报送、被采用篇数及得分情况每月通报1次；对被评为年度政务信息工作先进单位和先进个人的由市政府办公室通报表彰。
　　四、奖项设置
　　（一）政务信息工作先进单位：设一、二、三等奖，按全年信息考核得分及信息工作情况研究确定。
　　（二）政务信息工作先进个人：设优秀信息员和积极信息员，根据全年信息考核结果，结合单位推荐意见研究确定。
　　五、附则
　　（一）本办法自2006年1月1日起施行。
　　（二）本办法由市政府办公室信息处负责解释。