浙江省人大常委会


浙江省关于国家建设征用土地和农村社队建设用地管理办法（试行）
浙江省人大常委会



（1981年3月9日浙江省第五届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 国家建设征用土地
第三章 农村社队建设用地
第四章 社员住房建设用地
第五章 对违反土地管理办法的处置
第六章 附 则
为了维护社会主义的土地公有制，经济、合理地利用土地，保证农业用地，促进国民经济的发展，加快社会主义现代化建
设，根据国务院公布的《国家建设征用土地办法》和有关规定，结合本省的实际情况，制定本办法。
情况，制定本办法。

第一章 总 则
第一条 土地是国家的宝贵财富，是农业的基本生产资料，是一切生产、建设和人民生活必需的活动基地。我省人多地少，土地十分珍贵。用好管好土地是各级人民政府和全省人民的重要职责。
第二条 一切国有土地由县以上人民政府土地管理部门管理，任何单位和个人不得侵占。
农村人民公社、生产大队、生产队的土地，包括社员的宅基地、自留地，属集体所有。任何单位和个人不得侵占。社员对宅基地、自留地有使用权。
一切国有土地、集体所有土地，包括社员宅基地、自留地，一律不得买卖、变相买卖、出租和擅自转让。
第三条 国家建设、社队基本建设、社员住房建设都必须珍惜土地、节约土地，不占或尽量少占耕地。
第四条 各级人民政府和人民公社要加强对土地的管理。要制订保护耕地和合理利用土地的规划。国家建设征用土地和农村社队建设用地，必须建立管理制度，按照本办法规定的审批权限，严格审批手续。任何单位和个人不得擅自征用占用土地。
第五条 省、地、市、县人民政府农业厅、局是各级土地管理部门，对土地实行统一管理。城市市区的国有土地，由城市建设部门统一规划管理。

第二章 国家建设征用土地
第六条 列入计划的国家和地方建设项目，需要征地的，按基本建设程序，由建设用地单位持上级计划部门批准的计划（大、中型项目要有扩初设计）和平面布置图，向所在县（市）土地管理部门或城市建设规划部门提出申请，选择建设地点，核定征地面积，办理征地手续。
征用土地，要按照批准的建设计划和工程进度，分期征用，用多少征多少。制止征而不用、多征少用、先用后征。
城市建设征用土地，定点以后，由城市建设部门统一组织办理征地手续。
第七条 审批权限：征用耕地一亩以下（包括一亩），非耕地三亩以下（包括三亩），由县土地管理部门审查，县人民政府批准；征用耕地一亩至二亩，非耕地三亩至五亩，由地区土地管理部门审查，地区行署批准；征用耕地二亩以上，非耕地五亩以上，由省土地管理部门审查，省人
民政府批准。
城市郊区菜地，要从严控制，一般不得征用。
地、市、县批准征用的土地，均需报省土地管理部门备案。
国营农场、林场、牧场、渔场进行基本建设，需用耕地的，要经主管部门审核，按隶属关系，分别报省、地、市、县土地管理部门批准。
第八条 征用生产队土地，必须按照兼顾国家利益、集体利益和社员个人利益的原则，予以经济补偿。
土地的补偿费，按征用面积以近二至四年实际产量总值及同期农田基本建设投资计算，由用地单位一次补清。对于菜地、经济林木、养殖水塘以及土地上的建筑物、渠道、管道、电缆等生产、生活设施，可根据具体情况，予以合理补偿。给予土地补偿费的，不再安排招工。
土地补偿费只能用作开垦土地、发展农工副业生产及扩大再生产的基金，不得列入社员集体收益分配，不得移作它用。人民公社和土地管理部门，对土地补偿费的使用要进行监督。
青苗补偿费，按“有苗补偿，无苗不补”的原则处理。生产队自接到批准征用通知之日起，不得在征用土地上抢种；自行抢种的，不予补偿。
第九条 生产队土地被征用后，其多余劳动力，可安置在人民公社、生产大队林场、牧场、渔场和社队企业，也可由用地单位采取扶持发展社队企业办法进行安置。
人民公社、生产大队安置有困难，需用招工办法安置的劳动力，要符合招工条件，主要安置在集体企事业单位。招工名额按当地土地和劳动力比例确定，经市、县劳动部门批准，报省劳动部门备案。
安排招工的，不再给予土地补偿费。
劳动力的安置，应由用地单位负责。个别单位确有困难的，由当地劳动部门帮助安置。
国家建设大型水库、水电站以及交通、国防设施等，涉及移民时，所在县以上人民政府要积极做好工作，妥善予以安置。

兴建中、小型水利工程需要移民的，应本着由受益地区和单位负担的原则，进行妥善安置。
生产队土地被征用后，其粮食购销指标及农业税应予调整。其调整数由县（市）自行调剂解决。数量较大，自行解决有困难的，由省、地合理调整。
被征用土地的单位，要服从国家建设的需要。在作了合理补偿和妥善安置以后，要按期拨出被征用的土地，不得提出政策规定以外的不合理要求。
第十条 对本办法公布之前，未按规定审批手续自行征用的土地，各级土地管理部门要进行清理。停建缓建项目，已征未用的土地，可借给生产队耕种，国家建设需要时，应即归还，不再补偿、安置。
第十一条 建设单位在施工期间的堆料场、道路、工棚等临时用地，应在已批准的征地范围内解决。确实解决不了的，可由建设单位申请，经县土地主管部门批准，借用少量土地，借用期一般不得超过二年。借用的土地不准修建永久性建筑。借用期间要给予合理补偿。建设项目竣工以
后，必须及时清理，平整土地，退还原单位。
第十二条 建设单位征用耕地，应该按照规定，向县以上土地管理部门交纳造地费。收取的造地费用于造地，不得移作它用。收费标准和使用办法由省农业主管部门会同有关部门制订，报省人民政府批准，颁布施行。

第三章 农村社队建设用地
第十三条 农村人民公社、生产大队和生产队兴办社队企业、事业和公共设施，必须从有利于发展农业生产和建设社会主义新农村出发，统一规划，合理布局，尽量利用荒地、杂地、空地、宅基地，不占和少占耕地。
第十四条 人民公社或生产大队举办企、事业需要占用耕地的，必须根据县以上主管部门批准建设的文件和占地平面布置图，办理用地审批手续。占用耕地一亩以下的，由人民公社审查，报县土地管理部门批准；一亩以上的，由县人民政府批准；二亩以上的由地区行署批准；三亩以上
的由省人民政府批准。凡在城镇近郊新建社队企业、事业，其建设地点，要同时征得城镇规划管理部门的同意。
农村社队建设用地，不调整粮食购销指标。
第十五条 农村社队从事商品生产的砖瓦窑，要严格控制，尽量不占耕地。已建的砖瓦窑，由县社队企业主管部门进行清理。经批准继续生产的，其占用土地的范围由公社审核，报县人民政府批准。超过规定多占的土地要退还生产队耕种。禁止滥挖耕地。
第十六条 经批准的厂队联办企业，需占用耕地的，按第十四条的规定办理土地审批手续。未经批准，不得使用。
第十七条 对农村人民公社、生产大队企事业单位占用的土地，要进行清理，凡多占少用、占而不用的，要及时归还生产队耕种。

第四章 社员住房建设用地
第十八条 农村社员住房建设，要在人民公社领导下，本着相对集中、合理布局、节约土地、有利生产、方便生活的原则，由生产大队、生产队统一规划，社员大会通过，人民公社批准，报县土地管理部门备案。既要重视农村社员住房建设，又要制止乱建住房、浪费土地。
第十九条 社员修建住房，要服从规划，尽量利用宅基、荒地、山坡，不占耕地。社员的自留地，要用于种植。不准侵占社队的土地，或在自留地上，擅自建房。如确需占用少量耕地（包括自留地），要经生产队社员大会讨论通过，人民公社审核，报县土地管理部门批准。

第五章 对违反土地管理办法的处置
第二十条 自本办法公布之日起，违反土地管理办法的，根据情节轻重，分别进行处理。
1、买卖或变相买卖土地（包括社员宅基地、自留地），一律无效。制止无效的，对买卖双方分别给予罚款、没收非法所得等处罚。
对策划买卖集体土地的为首分子，转手倒卖土地牟取暴利的，要从严处理，直至追究刑事责任。
2、未经批准擅自占用集体土地建造房屋的，根据情节轻重，给以赔偿经济损失、罚款处理。
侵占国有土地建造住房的，分别情况，给以折价收回、没收、限期拆除等处理。
国家工作人员，利用职权，侵占国有土地和非法购买占用集体耕地建造住房的，要追究行政责任，给予行政处分和罚款、没收等处罚。
3、对出租土地，要坚决制止。制止不听的，要追究租用和出租单位领导人员的责任，给以行政处分，并限期退回土地。情节严重的还要给予赔偿经济损失、罚款等处罚。
4、对违反批准权限、擅权批准征用（占用）土地的，土地管理部门有权拒绝办理征地手续，并向上级机关控告，对有关失职人员追究行政责任。
5、对拒不执行征用土地的规定和协议，不按规定归还借用土地的，要负责赔偿经济损失。
6、对国家工作人员，在办理审批土地过程中，利用职权，接受贿赂，徇私舞弊的，要追究行政责任，直至刑事责任。
对上述违法行为的处理：给以罚款、没收、赔偿等经济处罚的，由县以上土地管理部门决定；给以行政处分的，按干部管理权限，由主管部门决定；追究刑事责任的，由人民法院依法处理。
第二十一条 对本办法公布之前，1979年1月1日以后，非法买卖、出租、占用的土地，要进行清理，分别情况，作出处理：
社员之间买卖的土地，凡是未建房的，必须退回土地，归还价款。已经建房的，地基仍属生产队所有。
城镇居民私自购买或占用生产队的土地，已建造了住房的，地基所有权属国家所有，由当地房地产管理部门管理，并缴纳房地产税。
任何单位擅自租用、占用生产队的土地，凡未用的，一律退回生产队；已建了永久性建筑物的，要补交造地费，补办征地手续。
在清理中，对下列违反土地管理办法情形者，要参照第二十条的规定，给以经济处罚、行政处分，直至追究刑事责任：
1、买卖或变相买卖土地牟取暴利的；
2、高价出租土地牟取非法所得的；
3、非法租用土地，情节严重恶劣的；
4、国家工作人员，利用职权，非法购买、占用生产队土地建造住房的；
5、国家工作人员，在办理审批土地过程中，严重违法乱纪的。
第二十二条 对违反土地管理办法的罚款、没收等款项，由县以上农业主管部门统一管理，用于造地，不得移作它用。


第六章 附 则
第二十三条 本办法由各级人民政府土地管理部门、城市建设部门以及人民公社监督实施。对违反本办法的行为，人民公社、土地管理部门、城市建设部门有权制止和处理。各部门各单位要支持人民公社、土地管理部门和城市建设部门实施对土地的管理。公民对违反本办法的行为，有
权进行检举、揭发和控告。被检举、控告的单位和个人，不得打击报复。
第二十四条 违反本办法受经济制裁和行政处罚的单位和人员，对处理不服，可以申诉，由上级主管部门或人民法院裁决。如无正当理由，拒不执行的，由人民法院依法裁决，强制执行。
第二十五条 本办法自公布之日起施行。各市、县人民政府可根据本办法，结合当地情况，制订具体实施办法。



1981年3月9日
　　　　　　　　　　　　　　第三人撤销判决诉讼的适用范围
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——兼论虚假诉讼的责任追究途径

　　　　　　　　　　　　　　◇ 华东政法大学教授博士生导师　陈 刚


为遏制司法实践中频现的恶意诉讼、虚假诉讼，以及对横遭此类诉讼侵害的第三人进行更为有效的权利救济，2012年修改民事诉讼法增加了第三人撤销判决诉讼制度，即“前两款规定（指民事诉讼法第五十六条前两款）的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼”。

从比较法上考察，同谓第三人撤销判决诉讼制度，法国法是基于其特有的既判力制度而为保障第三人权益所设，台湾地区是因实施新的诉讼告知制度而为了协调判决效力扩张与第三人程序权保障之关系而设——二者都涉及判决效力扩张制度，而我们的设置目的则是遏制恶意诉讼、虚假诉讼以保护第三人利益，与前二者有所不同。问题的关键是：我们的第三人撤销判决诉讼制度仅为一款，过于简单，由此可能出现较多法律漏洞和一些矛盾，影响其适用，进而难以实现立法目的。这些漏洞与矛盾需要在司法解释中予以弥补和解决。

众所周知，我国民事诉讼法规定的第三人有两种：有独立请求权第三人和无独立请求权第三人，因此，第三人撤销判决诉讼的适格原告仅指上述两种法定类型第三人。

一

第三人撤销判决诉讼很难适用于有独立请求权的第三人。

首先，通说以为，有独立请求权第三人以对本案当事人双方的诉讼标的有独立请求权为适格要件，其不仅与本案的诉讼结果有法律上的利害关系，而且本案的诉讼结果也已经预设“损害其民事权益”。有独立请求权第三人倘若参加本案诉讼，因不会发生法律所定“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”之情形，对其当然不应适用第三人撤销判决诉讼；倘若未参加本案诉讼，对其也不适用该诉讼，原因：有独立请求权第三人不属于本案当事人，按照既判力相对性原则，如果其没有参加本案诉讼，本案确定判决之法律效力不得对之及于；而本案诉讼结果“损害其民事权益”时，其有权以本案当事人为共同被告或其中一人为被告，另行提起诉讼寻求司法救济，即：有独立请求权第三人虽名义上为第三人，而实质上是以原告之诉讼地位对本案原被告提起共同诉讼，法律已对其权利救济和诉讼地位有制度性预设。我国民事诉讼贯彻处分原则、辩论原则，法律上并无强制有独立请求权人参加本案诉讼之要求，此系民事诉讼法理上之定说。但民事诉讼法以“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”并“损害其民事权益”为要件，为有独立请求权第三人以提起撤销本诉确定判决诉讼方式另设权利救济之途径，则有涉强制诉讼之意味。简言之，倘若承认有独立请求权第三人是否参加本案诉讼属于其自由，则不存在“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”之说。一言以蔽之，另设第三人撤销判决诉讼制度以对有独立请求权第三人进行权利救济，将使有独立请求权第三人制度之意义受到否定，两种制度并行成立，将使法律适用者无所适从。

其次，有观点认为，有独立请求权第三人提起第三人撤销判决之诉讼，有利于纠纷之解决，其方法胜于另行起诉。然第三人撤销判决诉讼原本就属于另行诉讼之一种，与另行诉讼之提起相比，何来便宜不便宜之说。况且，第三人撤销判决诉讼以推翻确定判决确定力（既判力）为目的，而确定判决之推翻，得以再审事由所定范围为限。于再审事由之外另开推翻确定判决之事由，其做法值得商榷。

第三，从立法例上看，我国台湾地区民事诉讼法规定第三人撤销判决诉讼的原告仅限于从参加诉讼第三人（相当于无独立请求权第三人），而主参加诉讼第三人（相当于有独立请求权第三人）则不具适格。并且，法国民事诉讼法和台湾民事诉讼法皆规定，第三人于无其他救济途径情形下方可利用第三人撤销判决诉讼。

二

对于无独立请求权第三人适用第三人撤销判决诉讼的范围也极其有限。

关于独立请求权第三人参加诉讼，现行民事诉讼法采本人申请和职权诉讼告知（通知）两种方式，当然也包括因当事人申请而由人民法院依职权实施的诉讼告知。在无独立请求权第三人已受诉讼告知或本人申请参加诉讼的情形下，对其当然排除第三人撤销判决诉讼之适用，此乃法律明文规定。在无独立请求权第三人未受诉讼告知或“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”且本案的诉讼结果“损害其民事权益”情形下，该当可以对其适用第三人撤销判决诉讼。但此种情形于现行法上很难成立，因为现行民事诉讼法本着便于人民进行诉讼之原则，在无独立请求权第三人制度设计上采用了有别于其他立法例的特有规定，即对无独立请求权第三人可以直接判决承担民事实体责任。而为了保护承担民事实体责任的无独立请求权第三人之诉讼权利，民事诉讼法规定，于此情形下其享有当事人的诉讼权利义务，人民法院应当对之提供程序保障。退一步而言，即使人民法院因工作失误，没有对承担民事实体责任的无独立请求权第三人的诉讼权利提供同于当事人之程序保障，即未依职权进行诉讼告知或基于其他原因导致其“因不能归责于本人的事由未参加诉讼”，也应当向承担民事实体责任的无独立请求权第三人送达本案判决书，于此情形下，无独立请求权第三人仍有通过上诉要求变更或撤销于其不利判决之机会；纵然法院未向承担民事实体责任的无独立请求权第三人送达判决书，导致上诉期间届满又判决得以确定，其还可通过再审程序或审判监督程序寻得权利救济，此乃法律之明文规定。而如同有独立请求权第三人所遇到的情形一样，多种救济途径的并行，也同样可能导致法律适用者的困惑。

还有一个问题需要明确：民事诉讼法规定无独立请求权的第三人提起第三人撤销判决诉讼，须以“有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误”为条件，这里的“有证据证明”究竟是要达到“证明”的标准还是“释明”的标准，对无独立请求权的第三人能否提起第三人撤销判决诉讼至关重要，如果标准为“证明”，则在一般当事人诉讼辩论能力普遍低下的现实背景下，极其困难；如果是“释明”，则较为合理——这个标准需要最高人民法院在司法解释中予以明确。

三

根据立法者和学界列举的恶意诉讼、虚假诉讼情形所示，拟以第三人撤销判决诉讼制度保护的第三人，似乎不是具备法定第三人适格的“第三人”，即不是对判决结果在法律上有利害关系的第三人，而是对判决结果有事实上利害关系的第三人。

事实上，对于恶意诉讼或虚假诉讼的法律责任追究问题，在很大程度上并不是一个立法问题，而是一个执法及法律适用问题。现有的理论、立法和司法实践都已经证明，对于恶意诉讼现象的处理，并不是无法可依，而是有法不依。对恶意诉讼行为不依法予以追究的原因来自多个方面，而前一时期恶意诉讼现象泛滥正是长期放纵的结果。因此，只要本着有法必依，执法必严的法治精神，就可以依据现行法律遏制和处理恶意诉讼行为。

当然，对于利用民事诉讼之合法形式损害他人民事权益之恶意诉讼、虚假诉讼，还应当重点考虑采用扩大侵权行为法的解释及请求权范围，以及扩大刑法相关罪名及条文的解释，以对之追究法律责任。在此，不建议将“恶意诉讼”和“虚假诉讼”之类的概念写入民事诉讼法或下一步的司法解释，这是因为对恶意诉讼概念的解释具有多样性，在可以预见的相当长一段时期内，我国民法不太可能为恶意诉讼行为专设民事损害赔偿责任（恶意诉讼损害赔偿请求权）我国刑法也不太可能为恶意诉讼罪专设罪名。作为当下的对策，可以考虑采用刑法解释和民法解释的方法追究恶意诉讼行为的法律责任。

另外，在学理上有必要对恶意诉讼行为的法律责任追究问题展开讨论。由于民法和刑法缺乏相关规定，立法者可以考虑采用“搭便车”方式，通过民事诉讼法的进一步修改，扩大侵权行为法的解释及请求权范围，扩大刑法相关罪名及条文的解释——这当然需要民法学界、刑法学者以及检察机关的参与。