河北省教育厅关于乡、村初中、小学管理试行办法
河北省人民政府
河北省教育厅关于乡、村初中、小学管理试行办法
河北省人民政府
遵照省委、省政府《关于印发高扬同志〈关于办好农村中小学的意见〉的通知》精神，我省广大农村正在进行中小学管理体制改革，把半国办、半民办、而以国办为主的乡、村初中、小学逐步划归乡、村来办。为了切实把乡、村初中、小学办好，根据各地农村教育改革的实践经验，特
制定乡、村初中、小学管理试行办法。
农村初中、小学管理总则
（一）乡、村初中、小学是乡、村集体举办的学校。根据统一计划、分级管理的原则，把责、权、利结合起来。乡负责管理初中，也可以管理中心完小；村负责管理小学；联办学校由联办村共同管理。县教育行政部门除了办好直属的高中、农业中学、职业中学、县师范、示范性初中以
及其他教育事业外，按照国民经济的发展计划，指导和帮助乡、村办好初中和小学。
（二）乡、村初中、小学是我国社会主义学校教育体系的重要组成部分，必须贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法令以及教育事业发展计划，执行教育部颁发的教学大纲、教学计划和上级教育行政部门的有关规定。
（三）乡、村初中、小学是建设农村社会主义精神文明的重要阵地，是培养新一代农民和现代化建设人才的基础教育。乡、村党政必须按照党的十二大的要求，把办好乡、村初中、小学列入重要议事日程，加强领导，切实办好。
乡党委对学校的领导主要是政治思想领导。要经常检查知识分子政策的落实情况，组织教师学习党的文件，关心他们思想政治上的进步，做好在教师中发展党员的工作。学校的党员要单独建立支部，直属乡党委领导。
（四）乡、村教育委员会是在乡、村党政领导下和县教育行政部门指导下管理乡村学校的机构。它应有广泛的群众性。除了乡、村党政领导、文教专职干部和学校负责人参加外，要吸收热心教育的在乡、村有威望的人员参加，以便充分反映广大群众的意愿和要求。凡属管理学校中的重
大问题，要经教育委员会集体研究解决。
乡、村教育委员会的职责
（一）按照新时期的总任务，宣传办好农村中小学教育的重大意义，使广大干部群众经常关心学校，形成重视教育、尊重知识、尊重教师的良好社会风气。
（二）动员适龄儿童入学，协助学校巩固在校学生。
（三）协助乡、村政府筹集教育资金。管理、使用好教育资金，保证学校的经费开支。乡、村筹集的中小学教师的工资和学校经费，一律交乡教育委员会统一管理，存入信用社，按村分户立帐，由乡教育委员会按月发放。
（四）努力改善办学条件。有计划地修建校舍，购置课桌凳，力争尽快地实现“校校无危房、班班有教室，学生人人有课桌凳”；已经达到这个要求的，要尽快实现校舍、课桌凳的标准化，并增加图书、仪器、文体器材及其他教学设备，保证教学的需要。
（五）同县教育部门协商招聘教师，检查和帮助有关方面兑现招聘合同。努力改善教师的工作条件和生活条件，帮助他们解决实际困难，使他们集中精力搞好教育教学工作。
（六）维护学校的正常教学秩序，按照省教育厅、省公安厅的联合通告，排除对学校正常秩序的任何干扰，杜绝随意停课的事故。
（七）检查了解学校教育、教学工作；听取社员群众对学校工作的意见，及时向学校反映；依靠学校领导和教师解决教育教学工作中存在的问题。对教学领域的问题，要尊重教学指挥系统的意见。对学校干部、教师的缺点、错误，采用适当方式予以帮助；对问题比较严重，需要进行组
织处理的，及时向乡村党政领导和县教育行政部门反映，提出处理建议。
（八）要有年度和学期工作计划。定期向乡、村党政领导报告工作，向县教育行政部门汇报学校工作的有关情况。
县教育行政部门的任务
（一）适应农村中小学体制改革的新情况，大力改进工作方法和工作作风，改善和加强教育行政工作。充分发挥乡、村教育委员会的作用，调动广大干部群众办学的积极性，把农村教育办活。
（二）管理好列入教育事业编制的人员。做好自然减员的补充，高等、中等师范院校毕业生的派遣等工作。有关国办教师和民办教师的整顿、考核、招聘、晋升、奖惩等工作，由县教育行政部门商同乡、村教育委员会办理，以县教育部门为主。要保证教师工作岗位的相对稳定，在招聘
合同有效期内一般不要调动；特殊情况需要调动的，由县教育行政部门和乡、村教育委员会共同做好有关方面的工作。
（三）负责培训提高乡、村中小学教师。要制订教师培训规划和具体措施，加强教师培训工作，帮助教师提高政治思想水平和文化、业务水平。
（四）加强县教育研究室的工作，建立和健全教学指挥系统，指导乡、村学校搞好教学，不断提高中小学教学质量。
（五）制订全县改善办学条件规划，制定校舍和课桌凳的标准，督促检查、推动乡、村改善办学条件。
（六）帮助乡、村教育委员会提高管理水平。有计划地举办学习班、讲座，组织经验交流，帮助乡、村教育委员会成员了解党和国家的教育方针、政策，熟悉管理学校的业务，掌握教育规律，做好管理学校的工作。
（七）深入乡、村学校，调查研究，总结推广办学经验，解决出现的新问题，帮助办好学校。
（八）管理国拨教育经费，按照上级政府的规定，合理使用体制改革后收回的经费，认真做好对困难乡、村的补助，每年有计划地储存一定数量的教育基金，以便保证灾年乡、村学校的经费开支。
1984年4月5日
论独立审计准则在判断注册会计师过错中的法律地位
肖义方
独立审计准则又称独立审计标准，是规范注册会计师执行审计业务，获取审计证据，形成审计结论，出具审计报告的专业标准。[1] 独立审计准则、职业道德规则、职业后续教育规则和针对会计师事务所的质量控制规则一起，构成注册会计师执业规范体系，其中独立审计准则处于核心地位。会计界普遍认为，既然独立审计准则是行业标准，注册会计师遵循了独立审计准则，即使是审计失败也不应负法律责任；[2] 法律界则认为独立审计准则仅是行业内部标准，不能作为认定注册会计师损害赔偿责任的唯一法定依据。[3] 这种认识上的严重分歧，直接影响注册会计师行业的健康发展，如何看待独立审计准则的法律地位，成为独立审计经济法责任理论的焦点。下面我们从独立审计的社会化契约关系出发，明确独立审计准则的法律性质，比较违反独立审计准则与注册会计师过错之间的关系，探讨独立审计准则是否可以作为注册会计师过错的认定标准。
一、独立审计准则的法律性质
独立审计准则是现代市场经济的产物。从1844年英国颁布《公司法》确立审计制度起，到20世纪中叶以前，注册会计师行业并无独立审计准则。有观点认为，会计职业是一个自由的职业，审计是一门艺术，注册会计师在审计过程中，需要根据具体情况，运用职业技能和经验去判断和决策，审计准则会扼杀注册会计师们的自由和创新精神，妨碍注册会计师职业水平的提高。但是，正当注册会计师职业蒸蒸日上，注册会计师地位显著提高时，在1938年，美国暴发了麦克森·罗宾斯（McKesson & Robbins）公司破产事件，暴露了审计程序与内部控制的严重缺陷，注册会计师职业社会声誉受到巨大的冲击，引发了社会公众对注册会计师职业的热烈讨论和证券交易委员会（SEC）的严重关注。SEC根据专家的意见，对审计程序进行了修正，增加了对应收账款的询证、对存货实地盘点和对被审计人内部控制的详细评价等程序要求。美国会计师协会（AIA）也很快对罗宾斯公司案件作出了积极反应，任命了—个小型委员会负责“根据当前公众的讨论，研究审计程序和相关问题”。1939年1月30日， AIA正式建立了审计程序特别委员会(the Committee on Auditing Procedures)，提出了《审计程序扩展》，对存货实地盘点、应收账款查证、注册会计师的聘任和审计报告格式作了补充规定，并在行业内外发起了制定审计准则的广泛讨论。美国注册会计师协会(AICPA)审计程序委员会根据讨论的观点，于1947年l0月发表了题为《审计准则说明草案——其公认的意义和范围》的专题报告。该报告将审计程序定义为“应执行的审计行为”，而将审计准则界定为“衡量这些应执行的审计行为质量的尺度，是在办理审计手续时应达到的目标”。这样，就将“审计程序”和“审计准则”这两个极易混淆的概念区分开来，同时，该报告进一步从审计人员资格和审计执行与报告标准两大方面提出了九项公认审计准则，这九条和不久后增加的一条报告准则一直沿用到现在，成为美国一般公认审计准则(GAAS)中的主体，这就标志着独立审计准则的正式产生。[4] 此后，日本于l964年也制定了审计准则；国际会计师联合会(IFAC)下属的国际审计实务委员会于1980年起制定和颁布了国际审计准则；澳大利亚、加拿大、英国等主要西方国家目前也都已基本形成了各自的独立审计准则体系。
从独立审计准则的产生过程我们可以看出，独立审计准则是司法推动、公众参与、代表公众利益的政府部门SEC干预和注册会计师协会担纲综合作用的产物，是控制和衡量注册会计师审计服务质量的标准，其实质是社会公众（利益相关者）与注册会计师达成的社会化契约条款，是独立审计社会化契约的组成部分。 注册会计师提供的审计服务是一种无形商品，其质量和公众公司公开的会计信息一样，其质量并非一目了然，会计信息和审计鉴证都是高度复杂和专业化的产品，利益相关者与注册会计师掌握的审计质量信息处于严重不对称的状态，那么怎样才在供需双方约定审计服务的质量呢？人们通过总结历史的经验教训发现，一方面，通过制定审计程序规则，对注册会计师的审计行为，对审计过程进行控制，另一方面通过制定审计准则，确定衡量审计行为的标准，是约定审计服务质量切实可行的办法。因此，独立审计准则在性质上是一份约定注册会计师审计服务质量的契约条款。前面我们已经分析了，注册会计师独立审计是一个社会化契约，对独立审计质量的约定当然应该是这个社会化契约中的质量条款，这个质量条款从形式上看是注册会计师行业内部自己制定的，实质上是作为社会公众的利益相关者与注册会计师行业共同谈判的结果。首先，独立审计准则是在产生审计失败的典型事件后，在社会公众的广泛讨论中，司法推动下产生的，其内容本身就包含了社会公众的意志和要求；其次，独立审计准则是在代表公众利益的政府的干预下产生的，其内容体现了公众整体的要求，在实施的过程中随时受到政府有关部门的监督。第三，独立审计准则不断完善的过程是社会公众积极参与的过程，只有社会公众不断产生需求，推动政府加强对注册会计师行业的管制，才有独立审计准则的补充和完善，并逐渐走向标准化；注册会计师行业协会为了取得社会公众的信任，争取行业的发展空间，才不断完善独立审计准则。正是由于社会公众日益广泛和强化的参与，才极大地推动了注册会计师独立审计准则的发展，可以说，注册会计师独立审计准则的每一次补充，都是对社会公众参与的回应，是独立审计社会化契约质量条款的重签。
二、过错与违约
上面我们分析了独立审计准则的法律性质，认为独立审计准则是独立审计社会化契约中的质量条款，那么注册会计师违反独立审计准则，属于违反社会化契约的行为，这种违约行为是不是一定就有过错呢？相应地，是不是遵循了独立审计准则，注册会计师就一定没有过错呢？回答这些问题，必须分析过错与违约之间的关系。
传统民法中关于侵权责任的过错认定有主观过错说与客观过错说，[5] 对认定社会化契约责任的过错要素具有启发性，我们对此做一定理论借鉴，借此展开下面的论述。主观过错说认为，过错是指行为人所具有的一种应受非难的心理状态，也就是说行为人在心理上本应注意而不注意，以至于在伦理上道德上具有可受非难性。针对独立审计来说，过错是指注册会计师本来应该尽到职业合理的谨慎，而故意或者疏忽大意而没有尽到职业谨慎。主观过错说是基于人类具有善恶、是非判断和辨认能力的哲学思想而形成的，认为过错反映的是人的主观状态，与违约行为不同，后者是指人的行为，因此，过错与违约行为是构成违约责任的两个不同的要件。客观过错说是以某种行为标准来判定行为人有无过错，过错并非在于行为人的主观心理态度是否具备应受非难性，而在于其行为具有应受非难性，至于什么样的行为是过错，法学上假设了一个“合理人”，这个合理人基于一定的职业和一定的年龄应该具备相应的勤勉与谨慎，如果这个合理人违反了他应具有的勤勉谨慎的注意义务，所作的行为即为过错，显然客观过错说中含有法学中通称的严格责任或绝对责任的内容。
过错的主观说和客观说都失之偏颇，任何过错都是行为人的主观意志支配下的行为的过错，是主观心理的非难性与客观行为的违反的统一。只考虑人的外部行为，而不关注其主观状态，不但无法探知行为人的过错本质，而且将不适当的扩大行为人的责任；而人的主观状态只有通过行为表现出来，才能被外界所认识。因此，过错是行为人不但为了法律和道德上不被认可的行为，而且其行为在法律和道德上应受非难，应受到否定性的社会评价和法律价值判断。
从以上分析可以看出，注册会计师违反社会化契约的行为与注册会计师过错是两个既有密切联系，又不同质的概念，判断注册会计师的过错需要衡量其行为的规范性，但注册会计师行为的规范性不是判断注册会计师过错的唯一因素，还要根据具体状况，判断其行为是否应受社会道德和法律的非难。
而就独立审计准则的性质而言，单纯根据独立审计准则，既不能判定注册会计师违约也不能判定注册会计师过错。独立审计准则作为独立审计社会化契约的质量条款，是通过对注册会计师行为过程的控制来控制审计质量的，审计的过程并不等同于审计的结果，由于多方面的原因，即使注册会计师严格执行审计准则，也不能完全保证审计结果与实际状况没有差错。因此，是否遵循独立审计准则，是认定注册会计师是否遵守社会化契约约定的质量条款，既不能认定注册会计师是否遵守了社会化契约的所有条款而不构成违约，更不能认定注册会计师是否存在主观过错。要判断注册会计师违约和过错，必须把独立审计准则与其他相关条件结合起来。
三、独立审计准则作为法定过错判定标准的消极后果
把行为的正当性与行为人的主观过错挂钩，将过错作为确定违约行为的因素对待的，是英美法追究违约责任的通常做法，实质上是主张实行严格责任的归责原则。[6] 会计界坚持这种观点，在当前看似可以减轻注册会计师的责任负担，但从本质上看，是加重了注册会计师的责任。一般来讲，采用严格责任的归责原则比采用过错责任的归责原则，责任所承担的责任范围要大一些，而根据独立审计的法律关系，从法理上分析，注册会计师理应承担过错责任。我国的注册会计师行业恢复时间较短，行业的建设还处于审计服务的“初级阶段”，政府和社会公众对具有强烈专业背景的独立审计还不了解，在这些因素的综合下，我国的独立审计准则可能还比较落后，行业自律监管也不甚严格，于是给会计界产生一种幻觉，觉得如果把独立审计准则争取为判定注册会计师过错的法定标准，就可以减轻审计失败的责任，其实，我国的这种初级状况不可能也不允许保持太久，一方面，以注册会计师行业等中介服务为保证的现代经济，全球化趋向来势凶猛，我国已经加入WTO几年了，我国经济正迅速的溶入全球经济之中，作为经济鉴证行业，是不可能长期由国家提供壁垒保护的，注册会计师审计必须迅速与国际接轨，否则就只有遭淘汰的命运。注册会计师行业要与国际接轨，首先就要求独立审计准则达到国际水平。一旦我国的独立审计准则国际化后，我国现有注册会计师的水平很难达到“严格遵循独立审计准则”的标准，等着他们的是无穷无尽的诉讼，到那时才真正是注册会计师行业的灾难。另外，注册会计师行业监管也有加强的趋势。美国在安然、世通案后，颁布了Sarbanes-Oxley Act of 2002，法案规定成立独立于注册会计师协会的“公众公司会计监察委员会（PCAOB）”，负责监管执行公众公司审计的会计，该法案适用于为在美国上市的公司提供服务的外国会计师事务所及注册会计师。这个法案必将与美国许多相关制度一样，深刻影响世界各国，包括中国。
另一方面，我国独立审计准则国际化以后，经济发展水平并不能随之国际化，市场经济完善的程度不可能一夜之间也“国际化”了。面对千奇百怪的潜规则凌驾在规范的游戏规则之上的经济环境，即使是有能力遵循国际化独立审计准则的注册会计师，自己尽到了勤勉尽职的注意义务，也很难按照独立审计准则的要求，圆满完成独立审计业务；或者，完成一个独立审计业务需要付出委托人根本不愿承担的巨额审计成本。为了实现利害关系人可以接受的审计成果，面对两难困境，注册会计师往往会在超前的独立审计准则与实际经济环境中艰难地平衡和选择，以求达到各方都可以接受的次优解。这种次优解如果以“独立审计准则作为法定认定过错的标准”来衡量，勤勉尽责的注册会计师仍然会有“过错”，应当承担法律责任，势必造成注册会计师的“法律灾难”。
参考文献：
[1] 中华会计网校：《我国独立审计准则体系已经基本形成》( 2003-12-5 )，http://www.chinaacc.com/ new/2003_12%5C3120509572972.htm。
[2] 参见颜延：《从注册会计师的注意义务看独立审计准则的法律地位》，《会计研究》2003年第6期。
[3] 参见刘正峰：《独立审计准则的法律地位研究》，《中国法学》2002年第4期。
[4] 参见余玉苗等：《以史为镜——注册会计师职业发展史》，中国经济出版社1997年版，第52页。
[5] 王利明：《民商法研究》（第3辑），法律出版社2002年版，第681页。
[6] 王利明：《民商法研究》（第5辑），法律出版社2001年版，第453-454页。
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批转市民政局市财政局市卫生局拟定的天津市农村医疗救助暂行办法的通知
天津市人民政府
批转市民政局市财政局市卫生局拟定的天津市农村医疗救助暂行办法的通知
津政发〔2004〕081号
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
市人民政府领导同志同意市民政局、市财政局、市卫生局拟定的《天津市农村医疗救助暂行办法》，现转发给你们，望遵照执行。
二OO四年八月二十六日
天津市农村医疗救助暂行办法
为认真落实市委、市政府《关于贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定〉的实施意见》(津党发〔2003〕12号)精神，建立和完善我市农村医疗救助制度，切实保障农村五保户和特困户的基本医疗需求，特制定本办法。
一、医疗救助对象范围
(一)已领取《五保供养证书》的农村五保户。
(二)享受农村最低生活保障待遇的家庭成员。
二、医疗救助的形式和标准
(一)对已建立新型农村合作医疗制度的区县，由医疗救助基金负担救助对象参加当地合作医疗的个人缴费部分，享受合作医疗待遇。
(二)对因患大病、重病经当地合作医疗补助后，个人负担医疗费用超过当地年最低生活保障标准50%并影响家庭基本生活的，可再申请对超过部分给予医疗救助。全年医疗救助额度累计不超过5000元。
(三)对尚未建立新型农村合作医疗制度的区县，救助对象因患特殊病种(按大病统筹规定的病种)个人负担费用难以承担并影响家庭基本生活的，全年对超过当地年最低生活保障标准50%以上的可申请医疗救助。全年医疗救助额度累计不超过1万元。
(四)国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。
三、定点医院和就医方式
(一)由农村合作医疗定点的卫生医疗机构提供医疗救助服务，或由有农业的区和各县人民政府确定1至2所医院提供医疗救助服务。
(二)提供医疗救助服务的指定医疗卫生机构应在规定范围内，按照合作医疗或医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供医疗服务并给予一定的优惠或减免。
(三)遇到疑难重症需转到非指定医疗卫生机构就诊时，要按当地医疗救助的有关规定办理转院手续。
(四)承担医疗救助服务的指定医疗卫生机构要完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量。
四、医疗救助的申请、审批程序
(一)医疗救助工作实行属地化管理原则，由申请人(户主)向村民委员会提出书面申请，填写申请表，如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、必要的病史材料、已参加合作医疗按规定领取的合作医疗补助凭证、社会互助帮困情况证明等，经村委会和村民代表会议评议同意并公示后，报乡镇人民政府审核。
(二)乡镇人民政府对申请人的医疗支出和家庭经济状况等有关材料进行逐项审核无误后，签署意见上报所在区县民政局审批。
(三)区县民政部门对乡镇上报的有关材料进行复审核实，并及时签署审批意见。对符合医疗救助条件的家庭核准其享受医疗救助金并及时将医疗救助金拨付乡镇人民政府，对不符合享受医疗救助条件的，应当书面通知申请人并说明理由。
(四)区县民政局已批准申请人的医疗救助金，乡镇人民政府要及时发放。
五、医疗救助基金的筹集和管理
有农业的区和各县要建立医疗救助基金，并通过市和区县财政拨款及社会各界捐助等多渠道筹集。
(一)市财政每年按医疗救助对象人均200元的标准补贴给有农业的区和各县，区县财政每年年初根据本级民政部门提供的上年度医疗救助人数和所需资金，按不低于1∶1的比例安排匹配资金，列入当地财政预算。
(二)市和区县财政可从社会福利彩票留成或返还的公益金中，按不低于20%的比例提取资金用于农村医疗救助。
(三)接受社会组织和个人非定向捐赠或捐助的30%资金用于农村医疗救助。
(四)医疗救助基金要纳入各级财政社会保障资金专户，实行专项管理、专款专用。
六、关于医疗救助制度的组织与实施
有农业的区和各县人民政府要高度重视，切实加强领导，认真组织实施，有关部门要各负其责，积极配合，共同抓好落实。
(一)有农业的区和各县人民政府要依据本暂行办法，制定本区县农村医疗救助实施细则，报市民政局、市财政局、市卫生局备案。
(二)农村医疗救助在区县人民政府领导下，由民政部门管理。各级民政部门要认真调查研究，掌握情况，建章立制，完善程序，搞好医疗救助的组织实施与部门协调工作，按照公开、公平、公正的原则，实施医疗救助公示制度，接受社会监督。
(三)区县财政部门要根据同级民政部门报送的用款计划，及时将医疗救助资金拨付至区县民政局医疗救助专用账户。
(四)卫生部门要加强对提供医疗救助服务的医疗卫生机构的监督管理，规范医疗服务行为，提高服务质量和效率。
(五)财政、审计部门对医疗救助资金实施财务监管和审计，确保医疗救助资金按时拨付和支出渠道畅通，杜绝挤占挪用等现象的发生。
(六)各有关单位、组织和个人应当接受和配合有关医疗救助工作的调查，如实提供所需情况。
(七)本暂行办法自发布之日起试行。
天津市民政局
天津市财政局
天津市卫生局
二OO四年七月二十一日