青海省西宁市人大常务会


关于开展依法治市的决议
市人大常务会


（1997年10月22日西宁市第十二届人大常务会第4次会议通过）


西宁市第十二届人民代表大会常务委员会第4次会议审议了市人民政府关于《西宁市1997年－2000年依法治市规划（草案）》，决定予以批准。会议肯定了市人民政府开展依法治市以来所做的工作。会议认为，实行依法治市，是高举邓小平理论伟大旗帜，贯彻落实“依法治国
、建设社会主义法治国家”方针的重要步骤，是我市改革开放和经济建设的客观要求，是加强我市社会主义民主政治建设的根本保障，是推进我市精神文明建设，促进社会全面进步的内在要求，是维护我市民族团结和社会稳定的重要举措，因此，要认真研究部署，精心组织实施。根据市十
次党代会、市十二届人大一次会议提出的依法治市的要求，特作如下决议：
一、认真贯彻依法治国方针，明确依法治市要求。依法治市，必须坚持以邓小平关于社会主义民主法制建设的思想和党的基本路线为指导，以发展社会主义民主，健全社会主义法制为目标，进一步加强地方立法，强化执法力度，深入开展法制宣传教育，充分运用法律手段规范各种社会
关系，使各项工作逐步法制化和规范化，保障人民群众依照宪法、法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，实现社会主义民主的制度化、法律化。要通过坚持不懈的努力形成完善的立法、公正的司法、严格的执法、深入的普法的法制体系，向有
法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治目标迈进，推动我市经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障社会长治久安。
二、提高对依法治市的认识，加强组织领导，依法治市是依法治国在地方行政区域的具体实施。各级领导干部和国家机关工作人员要充分认识实行依法治市的重大意义，努力增强法律意识和法制观念，切实维护法律的权威和尊严。依法治市是一项宏大而复杂的社会系统工程，是全局性
、战略性的工作，必须始终坚持在各级党委的领导下进行。各级国家机关、各区、各部门、各行业要在党委的领导下，把依法治市作为一项长期的战略任务列入重要议事日程，切实加强领导，依靠广大群众扎扎实实地搞好依法治村、治乡（镇）、治区（县）、治市和部门、行业的依法治理
工作，推进社会主义民主法制进程，促进社会主义物质文明和精神文明建设，保障我市“九五”计划和2010年运景目标的实现。
三、制定好依法治市规划，抓好规划的落实。市人民政府要进一步修改、完善并组织实施好全市政府系统的依法治市规划，全市各级法院、检察院要紧紧围绕党和国家的工作大局，结合各自实际，制定本地区、本部门的依法治理规划，认真组织落实，使其与国民经济和社会发展计划同
步实施。全市各企业事业组织、社会团体、武装力量和全体公民，都要积极参加和支持依法治市工作，确保依法治市各项任务和目标的实现。
四、加强地方立法和执法监督工作，提高监督实效。要在维护国家法制统一和尊严，坚持执行宪法、法律、行政法规的前提下，结合我市改革开放和经济、社会发展的实际，加快地方立法步伐，提高立法质量，为实行依法治市奠定法制基础。各级人大及其常委会要认真履行监督职能，
加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，促进严格执法，公正执法。要善于运用法律监督的方法和手段，纠正违法问题，追究违法责任，改善执法状况。各级国家行政机关和司法机关要建立健全内部监督制约机制，实行执法责任制，错案责任追究制度和冤、假、错案的司法赔偿制度，
坚持纠正滥用职权、徇私舞弊、执法犯法现象，努力建设一支忠于人民、忠于法律、公正无私、廉洁奉公、精通法律，有良好的职业道德和敬业精神，全心全意为人民服务的行政执法队伍、法官队伍和检察官队伍。要重视加强人民群众的监督、舆论的监督以及其他方面的监督，确保依法治
市取得实实在在的效果。
五、深入开展法制宣传教育，提高全社会的法制观念。加强法制宣传教育，是实行依法治市的基础性工作。要认真组织实施我市“三五”普法规划，重点抓好领导干部、执法人员、企业管理人员、青少年、宗教教职人员和流动人口的法制教育，把法制宣传教育与依治治理结合起来，学
法与守法，用法、执法紧密结合起来，要大力宣传普及邓小平民主法制理论和基本法律知识，进一步提高全体市民的法制观念和法律意识，动员全市各族人民积极投入到依法治市的法制实践中去，形成人人学法、懂法、守法、运用法律维护国家利益和自身合法权益的良好氛围。各级领导干
部要进一步提高法制观念和依法办事的自觉性，在学法、守法、执法中起表率作用，不断提高依法决策、依法行政的水平，更好地运用法律手段管理经济、文化和社会事务。



1997年10月22日
陈某的行为不构成挪用单位资金罪

樊斌杰

陈某系修水县水电建筑安装公司（以下简称“公司”职工）。1994年1月10日公司授权公司副经理彭某和陈某办理合同签订、工程结算、负责工程施工等事项。同日，公司与修水县教育局（以下简称“教育局”）签订了一份《建设工程施工合同》，公司经理徐某在法定代表人栏签名，副经理彭某在委托代理人栏签名。1994年1月28日，双方到县工商行政管理局将合同进行鉴证。合同约定，教育局将教师综合楼（综合大楼）发包给公司承建。由于承建该工程需垫资，公司于1994年2月4日在义宁镇信用社贷款60000元，该贷款于2月5日转入建行教育局26107642账号。1994年9月27日，陈某被公司工程部指派为教育局教师宿舍楼工地施工负责人。公司工程部就该工地的施工管理、工程验收、结算等事项与陈某签订了《合同书》。该《合同书》就双方的责权利进行了约定。公司经理徐某作为鉴证人在《合同书》上签章。该工程竣工后，就结算发生纠纷。1996年6月，公司向修水县人民法院起诉，要求支付工程余欠款246463.50元。在诉讼过程中，法院委托九江市建筑工程报价公司对该工程造价进行鉴定，结论为该工程总价为1125854.33元。施工过程中已支付93万余元，尚欠19万余元。2001年5月30日，公司与教育局在法院主持下，进行调解，以教育局再支付75000元达成调解协议，教育局已向公司履行。因教育局工程结算产生纠纷，义宁镇信用社的贷款未能按时归还。1996年5月，义宁镇信用社遂诉至法院，要求陈某归还本息45314.2元。修水县人民法院于（1996）修经初字第30号调解结案，涉案义务主体为公司，即所欠贷款本金35000元，利息10314.2元，公司同意在1996年6月30日前付清。1996年12月14日，公司将公司内部建造的罗桥路4号和南崖路94号A、B、C、D、E、F六栋宿舍楼工程以《承包合同》和《建筑工程总承包合同书补充协议》承包给公司工程部，同月20日任命陈某为公司经理助理兼工程部部长，并为基建工程的责任人。公司跟陈某以《承包合同书》和《建筑工程总承包合同补充协议》确定了双方的责、权、利。该月底，因陈某是教育局宿舍楼工地的施工负责人，法院就义宁镇信用社贷款纠纷案的执行一事找到陈某，要求履行归还未还贷款本息。陈某遂委托匡某代还，答应在他承包公司D栋宿舍楼抵付质保金。1997年1月6日，匡某代还了义宁镇信用社贷款本息45314.20元。1997年9月30日公司将D栋宿舍楼工程承包给匡某，但承包协议中未约定预交质保金。至1999年初在与匡某进行工程结算前，匡某的“质保金”已全部归还。2003年7月21日，修水县人民法院认为：陈某利用职务上的便利，挪用本单位资金，归还个人贷款，数额较大，且超过三个月未归还，其行为已构成挪用资金罪，判处有期徒刑三年。陈某不服，提出上诉。九江市中级人民法院审理认为，义宁镇信用社的贷款和教育局综合大楼承包均是陈某个人行为，而不是公司行为，遂裁定维持原判。陈某不服，向九江市中级人民法院申诉。2004年9月15日该院以原判认定陈某犯挪用资金罪的事实清楚，证据确凿、充分，应予维持，通知驳回申诉。笔者作为陈的辩护人，始终认为陈某的行为不构成犯罪，理由如下：
一、陈某用匡某的“质保金”偿还义宁镇信用社借款行为不属于挪用资金归还个人使用。
1、义宁镇信用社借款的借款人是陈某所在单位公司，陈某不是该借款合同法律关系当事人，陈某就该借款无法律上的权利，也无法律上的义务。
2、该项借款用于教育局工地，建行县教育局专用账户26107642的转账凭证可以证实。
3、教育局工地不是陈某个人承包的工地，而是公司承包的工地，陈某只是工地施工负责人，依公司与陈某的授权委托书和工程项目承包《合同书》享受权利，承担义务。
4、匡某的“质保金”不属于本单位资金，本单位对该“质保金”无使用权和收益权。依公司与匡某的合同，匡某无交质保金的义务，公司无收质保金的权利。
因此，义宁镇信用社的借款所形成的债务不属于陈某个人债务，且事后该债务也未转归给陈某，陈某没有偿还该借款的法定义务。陈某用“质保金”偿还该债务不属于还私债。且该“质保金”不属于本单位资金。
二、教育局工程的利益没有归属于陈某
教育局工程于1995年上半年竣工验收交付使用，按法院的委托结算资金，尚欠工程款190000余元（总价1125854.33元，已去付930000余元）。1996年5月，公司委托陈某向法院起诉，2001年5月30日公司经理林某与教育局达成调解协议，教育局支付75000元，诉讼费、鉴定费各承担7500元。2001年6月5日修水县人民法院送达了（2001）修经初字第48号民事调解书。该调解书现已履行，款项已被公司领取。因此，从教育局工程的利益归属的角度来说，在陈某用“质保金”归还工程借款时工程利益没有归属于陈某，即公司与陈某的项目承包《合同》还没有履行完毕，双方的最终结算还未完。公司对义宁镇信用社的借款在法律上还存在还款义务。按权利与义务、利益与风险一致原则，公司有义务、有责任归还。义宁镇信用社也有权利请求公司归还。因而陈某用“质保金”归还义宁镇信用社借款是替公司还债，是还公款，而不是私债。
三、教育局楼综合楼工程项目承包《合同书》和南崖路94号，罗桥路4号的《承包合同书》与《建筑工程总承包合同书补充协议》属同一性质的合同。
1994年9月27日公司与公司工程部教育局工地签订了《合同书》，陈某作为工地代表负责土建工程项目的施工任务，并负责催收建设单位的工程款，直至项目验收结算完毕。该合同已明确了合同的性质是项目目标管理合同，属内部管理范畴。1996年12月14日公司与工程部签订了《承包合同书》。1997年3月16日又签订了《建筑工程总承包合同书补充协议》，合同确定了承包形式是采取划块指定负责人承包形式，明确了承包合同的性质是目标管理合同，属内部管理范畴。陈某为负责人，按合同的授权进行操作。比较两次承包行为，其性质均属目标管理合同。如果前面与教育局的行为是个人行为，那么后面与匡某的行为也应当为个人行为，否则，就违背了法律的统一性，而自相矛盾。同时又违反了类似问题类似处理的法治原则，与建立法治社会的理想背道而驰。
按上述理由，笔者依照《最高人民法院关于办理违反公司受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题解释》第三项“根据《决定》第十一条规定，公司和其他企业的董事、监事、职工利用职务上的便利，挪用单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大，超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大，进行营利活动的，或者进行非法活动的，构成挪用资金罪”规定认为，陈某没有挪用本单位资金归个人使用，利用“质保金”归还义宁镇信用社借款的行为不构成挪用资金罪，一、二审法院认为陈某的行为构成挪用资金罪，无事实根据。

作者单位：江西东太律师事务所