我国法治国家的特征


《法学研究动态》1998年第10期
　　建设法治国家已经成为我国社会发展的重要目标。我国正在建设的法治国家既不同于资本主义法治国家，也不同于社会主义非法治国家，有其独特的标志。尤其是探讨和认识我国正在建设的法治国家与我国以前和现在所不同的特征，是法学理论研究的重要任务。笔者认为，我国正在建设的法治国家应当以法律至上、法制完备、立法民主、立法公正、制约权力、保障权利与我国以前和现在相区别。本文不揣冒昧，谨发表一些不成熟的意见，以请教于法学理论界的专家学者。
　　一、法律至上：我国法治国家的理性原则　
　法律至上是法学界熟知的原则和口号，但由于种种原因，人们对它的误解、岐见长期困扰着我们。使我们难以名正言顺地提出和倡导法律至上的原则。现实中，也还有种种影响我们实行法律至上的原则。
　　法律至上是人类法治发展进程中提出的重要口号和基本原则之一。其意在强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其他任何社会规范都不能否定法律的效力或与法律相冲突。
　　有的人认为，法律至上就是对权力的否定。因此，有的人歌颂它，有的人否定它。其实，法律至上并不是对权力的简单否定。从法律对权力的依赖关系上讲，法律是权力的产物，没有权力，绝无法律的产生和存在可言法学理论和法律实践都说明，没有权力，就没有法律的产生包括制定或认可，也没有法律的存在和被贯彻实施。权力始终是法律得以存在的依据。在法律产生和存在的意义上，没有法律至上的问题。法律既不可能超越社会物质生活条件、超越社会发展的历史进程和人类进步的实际状况，也不可能逾越或凌驾于一切权力之上。然而撇开这一意义，法律与法律社会的各种权力之间的关系就不再简单的是一个权力高于法律的问题。甚至恰恰相反，任何权力的获得和行使都应当具有法律上的依据。法律相对于权力应当具有至高无上的权威。即使是法律的制定和法律的实施也都概莫能外。因为，除一些通过革命而建立的新政权的最初立法外，任何立法都得遵守法律的规定，即使是革命政权最初的立法，虽然不必遵守旧时代既有的法律规定，但是也还得遵守法的规律，遵照立法的原理乃至法的原理，而不能完全随心所欲。
　　有的人认为，在社会主义国家强调法律至上就会否定党的领导。这种认识是错误的，法律至上不是对党的领导的否定。首先我们必须清楚，我国的执政党是中国共产党，中国共产党在国家和社会生活中一直并将继续处于领导的地位。我国法律的制定，即立法，是党的领导下通过立法机关和立法程序进行的。我们的执法是中国共产党领导的执法机关进行的。执法机关中，有着我们完善的党的组织和大量的党的干部。法律至上是以他们对于党领导下制定的法律的无限忠诚作为前提和保障的。其次，我们党是大公无私的党，它以人民的利益作为自己的利益，而社会主义法正是人民意志的体现，坚持法律至上实际上也是坚持了“人民意志至上”，也就是坚持了党的领导。从世界各国的法治实践来看，一国法治的成败，关键在于其法律制度的状况以及是否能将该法律制度有效地贯彻实施。前者往往与一国的正常制度紧密联系，而后者关键在于有无一套良好的法律实施机制，确保该法被良好施行。法律至上根本就不会动摇党的领导。尤其是在党风不正、社会风气异常的情况下，强调法律至上，无疑有助于法律的良好施行和党风和社会风气的改善。
　　有的人认为，法律至上会导致对道德作用的否定。这是对法律与道德关系的误解。首先，法律与道德是两个相互联系而又相互独立的社会规范体系。它们在并不完全相同的领域发挥着各自的作用，肯定法律的作用并不等于否定道德的作用；其次，法律至上并不等于法律万能。只能由道德调整的问题也不能因法律至上而改由法律取而代之。再次，任何法律都以一定的道德准则作为自己的社会基础并在一定程度上引导道德的发展，法律至上不仅不会否定道德，甚至可能在一定程度上有助于道德的完善和发展，所以切不可将法律至上与道德作用对立起来，以为法律至上会否定道德的意义。
　　有的人认为，法律至上会导致对经济决定作有的忽视或否定。法律至上与经济决定法律是两个不同层面的问题。首先法律是社会规范，经济并不是社会规范。其次，经济决定法律是从法律的本源上讲的。在终极的意义上法律始终是被经济所决定并为经济服务的。但是离开这一意义，法律对具体的经济关系和经济活动来说，显然就不再是从属的。一切具体的经济关系和经济活动也都得遵守法律的规定，符合法律的要求。否则就可能导致违法甚至犯罪行为的发生。法律至上是在经济决定法律的基础上对法律的地位的概括和期望，它与经济决定法律并不矛盾。
　　我国实行法律至上，问题远远不仅限于认识方面。实际的障碍甚至更难克服。事实上，与法律至上冲突的，还有社会生活中的权力至上，金钱至上，等等。
　　总之，在我国目前，法律至上问题上还有种种严重误解和现实障碍，消除这些误解和障碍还需要相当长的时间。建设法治国家的过程也就是消除这些误解和克服这些障碍的过程。未来的法治国家必然是法律至上的国家。
　　二、立法民主：我国法治国家的首要环节
　　立法民主是民主的主要内容。在法治国家更是必不可少的重要方面。历史发展已经清楚地说明，现代的法治国家要求立法、执法、守法、法律监督的全面法治化。而所有这些都是以立法的民主作为首要条件的。立法的民主为法治国家奠定制度基础，它是法治状态的制度框架或理论格局。从一定意义上讲，可以说法治国家的立法是立法者们对一国法治状况的预想的制度化，是一幅幅具有国家权威性的法治蓝图。执法、守法、法律监督无非是各尽其能地将其现实化而已。民主的立法被良好地实现了，这样的国家才可能是法治国家。民主的立法无法实现，法治国家就成为泡影；如果没有民主的立法，法治国家就毫无希望与可能。
　　立法民主中最首要的是立法的目的民主，其次是立法的内容民主，再次是立法的程序民主。立法目的民主与否，直接关系着立法的民主与否。一个为专制、集权目的而制定的法律是绝无民主可言的。无论这个法律的名称、形式多么民主，其结果必然是反民主的。其内容在有时也会表现得民主甚至很民主，但它往往都是在一方面赋予民主，在另一方面否定民主；在此处确认民主，在彼处否定民主。在总则中赋予民主，在分则中剥夺民主；在字面上确认民主，在行动中否定民主。仅有的些许"民主"实际上是不民主。有了目的的民主，立法的民主才可能成为现实。立法内容的民主是立法民主的核心内容。立法民主在根本上还是就其内容而言的。立法内容的民主是在民主的立法目的的指导之下的。没有内容的民主，立法的民主就会成为空谈。同时立法内容的民主是以立法程序的民主来保障的，没有立法程序的民主就没有立法内容的民主。立法程序的民主似乎并无多大的意义。其实不然，因为就权力的倾向来看，任何权力要完全、自觉地以民主为依归，是不可能的。立法程序的民主实际上是立法民主的条件和保障。
　　如何实现立法民主？首先，立法机关组成人员──人民代表应当是民主产生的。为此我们应当不断尽可能地扩大直选的范围，使人民代表的选举更多地体现人民的意愿，由人民在更大的范围上自主地选择国家和社会管理者。其次，立法机关的成员应具有代表人民行使民主权利的能力。他们不应是简单的英雄模范，他们具有必要的法律知识和参政能力。否则，即使他们是英雄模范，可以给予他们很高的荣誉和奖赏，但也不能由其担任人民代表，因为他们由于水平和能力的限制也难以完成人民代表的使命。再次，立法机关的立法活动应当是民主的。这里的民主应是“多数人决定”的意思。其过程应能让其成员充分行使民主权利，确保民主的结果是通过民主的过程作出的，必要时，可以扩大范围在立法机关的主持之下，在立法机关之外的人民群众中广泛征求意见。最后，立法的内容应是民主的。它是立法民主的核心内容，前面三个方面的民主在一定意义上都是为立法内容的民主服务的。为了确保立法民主，我们还要设定一套良好的立法校正程序，使错误的法律有得以校正的可能。
　　立法民主一直是法治国家的立法实践。民主的进步有一个渐进的过程。立法民主的发展如同整个民主一样，不是一朝一夕的事情。未来的法治发展就是要不断扩大立法民主，发展立法民主，为法治国家的建立奠定制度基础，并作为法治国家的重要特征而被长期坚持。
　　三、法治完备：我国法治国家的形式要件　　法律制度的完备是社会主义法治国家得以建立的必要条件和重要表征之一。在中国，法制完备对于法治国家的建立具有特别重要的意义。首先是因为，中国是一个长期实行成文法并以成文法为主的国家，有着重视法律制度的历史传统，要建设社会主义法治国家必须注意到中国的这一历史传统，把法律制度建设摆到应有的位置。其次是因为，中国是一个长期实行中央集权的国家，有着从上与崇上的文化传统。而法律制度在长期的历史发展中，尤其是从近代以来，逐步成为了“上”意（并不一定违反民意，有时也与民意一致）的表现，因此从上与崇上的心态，对于强调法律制度具有重要意义。着重法制建设，在整个法治国家的建设中的地位不容低估。再次是因为，法律制度具有确定性、明确性的特点，便于人们掌握与运用，可以在一定范围内防止法治国家建设中因误解而发生偏差，有利于法治国家建设的有效进行。最后是因为，法律制度是法制建设的首要环节，没有法律制度就不可能谈及执法、司法、守法、法律监督，乃至更多的方面。法制是法治建设的最基本方面与重要内容。
　　法制完备表现为法律制度的类别齐全、规范系统而无一遗漏。凡是法律制度所应调整的，均应有相应的法律制度调整凡是由法律制度调整的，均应有恰当的法律制度调整，不同领域的法律制度应当相互衔接，并有机协调；法律制度在执行、遵守、监督中的任何问题均能在法律制度中获得解决的途径；法制有一个调节机制，能作出适应客观需要的相应反映，能进行有效的自我修正。
　　法制完备本身就是一个过程，我国法律制度建设一直欠帐太多。法制的基本建设尚未完成，体制改革、对外开庭和市场经济中的许多法律问题又大量产生。通过一定的立法积累，解决了许多问题。但往往是旧的问题尚未能彻底解决新的问题又已产生。因此，法制不完备的问题还很严重，很多问题还于法无据。无法可依还是法制建设的一大问题。建设法治国家，法制完备应当是最基本而最首要的方面。
　　四、司法公正：我国法治国家的基本要求
　　司法历来都以公正作为自己的理想。在法治国家建设中，司法公正具有更重要的意义。首先，司法公正是司法的最本质要求。司法就是要公正地解决一定社会矛盾及其相应的法律冲突。它是国家这一公共权力因冲突着的各方无法自主地解决纠纷，而为其设定的由国家专门机关予以裁决的纠纷解决机制。冲突着的双方都存在着利益的差异或分歧。如果依其任何一方单方面的意愿裁决，都可能导致裁决的不公正。如果裁决不公正，首先就不可能平息纠纷，甚至可能使矛盾更加激烈，司法的目的就不可能得以实现，也就违反了司法应有的本质。其次，司法公正是司法赢得群众的最基本保证。司法权力是国家权力的构成部分，它的直接来源是国家权力的分配与赋予；它的最终来源则是民众权力的让渡。司法权力最终来自人民，一是从国家权力来自人民的意义上讲的，二是从司法机关官员由人民代表大会产生的意义上讲的，司法机关的设立在历史缘起上，是人民愿意将其所涉及的纠纷交其裁决的共同意愿，当然包含着大多数民众对其的信赖。司法机关的继续存在，也离不开人民的继续信赖和支持。司法机关能够始终赢得群众，获得人民支持的根本，就有一个是否有着司法公正的问题。可以说司法公正是司法机关赢得人民的最基本、最主要的所在。再次，司法公正是社会发展的必然要求。其一，现代社会的快速发展给司法工作提出了大幅度提高裁决效率的要求。而司法公正即能简省诉讼程序，许多案件都可以通过一审终结，较快地解决纠纷，否则就必然会导致二审甚至再审程序发生，既不利于司法机关司法工作的顺利进行，更不利于人民群众日益加快频率的社会生活。其二，司法公正是一个随着时代不断发展的概念，其内涵与外延在不同时代或不同历史时期都会有所差异，因此对司法公正的认识也应有一个随历史发展而进步的问题。现代中国正处于伟大的变革年代，除旧布新成为时代的进行曲，只有随着时代进步的司法公正，才可能适应社会的发展要求。公正，是很难把握的。因为公正有一个令人头疼的二律背反。一方面，“公正”应当是多数人的共同认识，否则，就不叫公正。另一方面“公正”又在每一个人那里有不完全相同的认识，难以得到公认。但公正也不是不可着摸。实际上，司法公正一直受到来自两个方面的检验。一是司法是否合于法的公正规定；二是司法是否合于民众的公正要求。　　符合法律规定的公正，是司法公正的首要方面。公正之“正”不是“私正”，只有少数人或者个别人所认为的“正”绝非“公正”之配音。立法应能体现社会民众的意愿，反映绝大多数人的意志，甚至应能反映全体人民的意志。多数人的意志也就包含了多数人的公正观念和公正要求。在这个前提成立的情况下，司法公正首先所强调的就是“司法合法”。在这里“合法”即合于多数人在法律上所表现和要求的公正。这种“正”具有“公”的规定性，“公”应当是司法“正”的客观尺度。当然如果“法”本身就不是“民意”（在这里或称“公意”）的体现，司法公正以“司法合法”作为目标又另当别论了。
　　符合民众要求的公正，是司法公正的主要内容。这里“正”不仅是法律意义上，甚至也有一定的社会普遍性。即司法要能获得公众的认可，使大众信服。司法如果不具有这种力量，其社会影响是很难如愿以偿的。当然这里的“众”有一个“量”的问题；众人之“正”有一个正确与否的问题。什么是社会的普遍公正观念，是很难把握的，但它又是客观存在的，而且一旦违反了它，违反者就会遭致社会的反对或否定。司法也同样如此。司法的公正不论其在法律上的状况如何，如果它遭到人们观念上的反对或否定，那么它在实施上就难以如愿以偿。这种违反社会公正观念的司法不论其在理论上或法律上是否正确都会受到社会的抵触和反对。极端时，人们甚至会故意地挑衅法律，以示自己对自己所认定的公正的一种忠诚和维护。　　合法公正与合民公正在大多数情况下是一致的。但也有不一致的时候。一旦这种情况发生，其原因一是法律确定的公正有问题，或许是这种法律公正在其制定时就不公正，或许是随着时代的发展，原本公正的法律已经变得不公正了。二是社会民众的公正认识出了问题。把不公正当作了公正，把公正当作了不公正。在第一种情况发生时，我们就应修正法律。这种修正包括着对法律进行修改，以便以后的类似情况能得到真正的公正；也包括着为法律不公正的特例设定特别的个案修正程序，最大限度地防止不公正裁决的发生。在第二种情况发生时，我们首先得看民众的数量，这种民众如果占绝大多数，那么，就说明我们的法律还未能反映民众的现时意愿，立法的民主就可能有问题。就应检省立法，并通过民主和法治的途径修正法律；如果这种民众并不占绝大多数，那么法律并不会迁就少数人的歧见，但是，这也就有一个教育少数人的问题。
　　司法不公，是非法治国家的重大社会问题。我国历史和现实中所存在的司法不公问题，一直没有得到解决。在市场经济冲击下，司法不公不但未能克服，甚至表现得更加严重。这是法治国家决不能允许的。法治国家建设必须确保司法公正。　
　五、制约权力：我国法治国家的重要标志　　权力的根据并不在权力本身。权力的根据在于民众对权力的赋予以及民众对权国行使的认可。所谓选举、推举，不过是权国获得的过程而已。站在民众的角度，权力是一种赋予，站在权力获得者的角度，权国就是一种获得。赋予与获得是权力产生过程的两个方面。由于权力赋予与获得的过程不可能让所有的人都参与，甚至绝大多数人都无法直接参与，因此，怎么保证权力的赋予与获得是正当的，就成为了一个十分困难的问题，于是就有一个对权力赋予与获得过程的监督问题。如果权力赋予与权力获得的过程没有严格的程序保证，就无法保障这一过程是正当的，就无法保障权力赋予者和获得者在这一过程中的行为并未违反公众的意愿，甚至一定是公众意志的反映。法律正是人民监督权力赋予、获得的工具，而且是最重要的工具。权力能够在人民的依法监督之下依法赋予、获得，也就在很大程度上实现了法治。权力一旦摆脱法律的羁绊，权力的赋予与获得就会演变为非法。　
　任何国家权力无不是以民众的权力让渡与公共认可作为前提的。如果能够如此，我们即说该权力的获得与行使是正当的，否则该权力存在的合理性就有问题，该权力的任何行使都无法具有合理性。制约权力，在逻辑上主要的应当是制约权力的行使。然而仅仅依靠对权力的行使进行制约也就很难达到制约权力的目的，于是制约权力的获得也就进一步为人们所重视。制约权力也就不仅是指对权力行使的制约，而且包括对权力获得的制约。
　　权力获得与权力行使，总是少数人的事情。权力的获得是在少数人中进行的，权力行使，更不可能由每一个人来完成。它必须由公众依靠一定的程序认可的人代为进行，那么这些由公众认可而行使管理社会权力的人，其行为是否是以公众利益为目的的，如何保证他们记过为公众的利益而工作，这就使对权力获得者的监督或制约显得心不可少。权力往往都是由拥有权力的个人行使的。独立存在的每一个个体都是有自己独立思维和相对利益的，权力拥有者在总体上都有一种背离集体或公众的倾向。对他们的制约就成为了必要的。在制约机制中，最有效的制约手段当然中法律制度。这是由两个主要因素决定的。一是任何权力的行使一般地都是以法律制度作为根据的，并以法律制度作为权力行使的荡式与轨迹；二是在制约权力的规范中惟有法律具有国家强制力做保证，并具有公认公知的特点。
　　能否用法律制度有效而科学地制约权力，是一个社会管理状况的评价标准之一，也是一个社会制度优越程度的标志。在人类的历史发展的长河中，社会主义社会理应是最好的社会制度，其对权力赋予和权力行使的制约理应成为人类历史发展中的典范。在我国这个具有长期专制和集权历史与惯性的国度，强调对权力的制约强调权力的依法行使就具有特别的意义。制约权力在世界各国的法治化历程中的意义，已经为历史发展所证明，在中国建设法治国家的征程中，仍是我们所不可忽略，而必须予以特别关注并为之努力的重要方面。
　　在我国历史和现实中的一个重大问题就是，权力高于一切，权力无所不能，权力难以制约。在我国权力制约上最为严重的问题包括：权力过度集中而未能很好分权，权力监督有法律规定而极度不完善，权力监督有一定途径但受体制局限，权力监督有一定效果但未切实进行。未来的法治国家应当是对权力实行良邓法律监督的国家。
　　六、保障权利：我国法治国家的法律价值　
　权利是法律的重要价值准则。如何对待权利，是不同类别法律的重要区别。在民主和法治的国家，权利总是被法律所强调和保护；在专制与集权的国家，权利总是被践踏和抛弃。
　　权利的制约主要来自两个方面：一是义务；二是权力。保障权利，也应当从这两个方面入手。
　　从义务角度看，保障权利要求首重权利，以权利的实现带动义务的履行。权利与义务是构成法律规范的两大要素。在权利与义务之间，作何种价值选择，是任何法律时代都存在的法律价值判断问题。在权利与义务的关系上有着一种错误的认识，似乎二者之间只有一种关系，学者们的认识也只有一种才是正确的。即只有权利义务一致的理论和口号才是唯一正确的。实际上这是十分偏狭的。从不同的侧面认识权利与义务之间的关系，其结论自然就有所不同。在价值意义上，我们所应提倡的是权利先导。因为权利与义务在总量上是相等的。在理论上似乎强调义务或者权利，都是一样的，都能达到二者实现的目的。然而，强调义务和强调权利的实际后果是不同的，因为每个人都有关心自我的本能。权利对于大多数人来说，具有比义务更大的号召力。因此从保障权利出发带动义务的履行，比从义务出发保障权利更加有效。首重权利的意义远非仅限于此，它还有利于社会权利的扩大和良性发展。相对于权利的义务，一是指为满足权利所需要的义务，它是由与权利人相对的义务人承担的；二是指权利人得正当行使自己的权利，即权利人正当行使自己权利的义务，它是由权利人承担的。第二类义务，即权利人正当行使权利的义务，实际上也是义务人的权利或者权利人的义务。但这两种义务都是为权利而存在的，离开权利地强调义务，就可能显得十分狭隘。　　从权力角度看，保障权利要求制约权力。这里的权力，是指国家权力；这里的权利主要是指民众个人或群体的权利。权力与权利有着重大的区别。首先，在终极度意义上，权利是权力的基础，权力不是权利的基础。其次，权利要由权力予以保护，权利本身往往难以自保，而权力本身却有充分的自我保护能力。第三，权利本身不具有国家强制性，对其保护要依赖权力，而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了权力易于膨胀，而权利难以自保。权利与权力之间，权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利，法律就必须制约权力。权利与权力之间的关系状况反映着一定社会的民主程度。法治的首要任务就是对权力的制约，严格规范权力的范围和行使，防止权力对权利的侵犯，实际上也就是保障民主，在任何法治国家，民主总是法治的内核和精神。离开民主就没有法治，所以法治就必然要求对权力进行制约，为权利提供保障。
　　在我国以前和现实中，权利很难有良好的法律保障。权利除了受到权力和义务的侵犯之外，还受制度不健全、金钱作用和人际关系等方面的影响。我国目前所存在的司法腐败现象，是权利得不到有效保障的重要制约因素。而司法腐败的各种现象几乎都与制度欠缺、金钱作用和人际关系密切关联。未来的法治国家应当在司法廉正上狠下功夫，确保司法工作者富贵不能淫、威武不能屈。只有这样，权利才可以得到足够的法律保障。
　　


河南省人民政府


河南省农村五保供养工作办法
河南省人民政府



第一章 总 则
第一条 为做好农村五保供养工作，保障农村五保对象的正常生活，健全农村的社会保障制度，根据国务院《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称五保供养，是指对符合本办法第六条规定的村民，在吃、穿、住、医、葬及未成年人保教方面给予的生活照顾和物质帮助。
第三条 五保供养是农村社会保障事业的组成部分，是农村的集体福利事业，是农村集体经济组织和每个村民应尽的义务，是各级人民政府的重要职责。
第四条 农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施，县级以上人民政府负责对五保供养工作的监督管理。
第五条 省民政厅主管全省的五保供养工作。
县级以上民政部门主管本行政区域内的五保供养工作。
乡、镇人民政府负责本乡、镇的五保供养（包括集中供养和分散供养）工作，日常工作由乡、镇民政所负责。
有关部门和社会团体，应与民政部门密切配合，共同做好五保供养工作。

第二章 五保供养的对象
第六条 五保供养的对象是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：
（一）无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是抚养义务人无抚养能力的；
（二）无劳动能力的；
（三）无生活来源的。
法定扶养义务人，是指依照婚姻法规定负有扶养、抚养和赡养义务的人。
第七条 确定五保对象，应当由村民本人申请或者由村民小组提名，经村民委员会审核，报乡、镇人民政府批准，发给《五保供养证书》，并报县级民政部门备案。
《五保供养证书》由省民政厅根据民政部制定的式样统一印制。
第八条 凡符合五保对象的条件，且本人提出申请的村民，乡、镇人民政府和村民委员会应按规定及时办理五保手续，不得以任何理由拖延或拒绝办理。
第九条 五保对象具有下列情形之一的，经村民委员会审核，报乡、镇人民政府批准，停止其五保供养，收回《五保供养证书》，并报县级民政部门备案：
（一）有了法定扶养义务人、且法定扶养义务人具有扶养能力的；
（二）重新获得生活来源的；
（三）已满16周岁且具有劳动能力的。

第三章 五保供养的内容
第十条 五保供养的基本内容是：
（一）供给粮油等主副食品以及燃料和零用钱等；
（二）供给服装、被褥和日常生活用品；
（三）提供符合基本条件的住房；
（四）及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；
（五）妥善办理丧葬事宜。
五保对象是未成年人的，还应当保障他们依法接受义务教育，学校和教育行政主管部门免除其学杂费。
第十一条 五保供养的实际标准，不应低于当地村民的平均生活水平；具体标准由县级或乡、镇人民政府规定；供养标准应当随当地群众的生活水平提高而同步提高。
第十二条 五保供养所需经费和实物，以乡、镇为单位，实行乡筹乡管；有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上缴的利润中列支。五保供养款物由乡、镇民政所统一管理和发放，专立帐户，专款专用。
乡、镇统筹的粮食，保存有困难的，可由乡、镇粮管所免费代管。
鼓励社会各界向五保对象和敬老院捐献款物。
第十三条 五保对象承担的费用和劳务一律免除。对从农村中招聘的敬老院工作人员，经村民委员会或村民代表会议讨论通过，免除劳务。
第十四条 灾区和贫困地区的各级人民政府在安排救灾救济款物时，应当优先照顾五保对象，保障他们的生活。

第四章 五保供养的形式
第十五条 对五保对象可以根据当地的经济条件，实行集中供养或者分散供养。
第十六条 乡、镇人民政府应当创造条件，积极兴办敬老院，集中供养五保对象。
少数民族乡、镇有条件的可以兴办民族敬老院。
第十七条 有条件的村可以兴办敬老院。鼓励企事业单位、社会团体和个人义办敬老院，或者以其他形式义务供养五保对象。
第十八条 敬老院应积极开展农副业生产，发展院办经济，收入用于收善五保对象的生活条件；当地人民政府和财政、金融、工商管理、税务等有关部门应给予积极支持，并按国家有关规定给予减免税费的照顾。
第十九条 各类敬老院应当健全规章制度，坚持文明办院，实行民主管理，提高管理和服务水平。
敬老院的管理办法，由省民政厅按照本办法规定的原则另行制定。
第二十条 实行分散供养的，应当曲乡、镇人民政府或者农村集体经济组织、受委托的扶养人和五保对象三方签订五保供养协议。五保供养协议需要公证的，收取公证费用时应给予优惠照顾。
五保供养协议应当载明三方的职责和财产、遗产的处理办法及受委托的扶养人和护理人员的报酬。

第五章 财产管理和处理
第二十一条 乡、镇敬老院的财产属农村集体所有。乡、镇人民政府对敬老院的固定资产，应当建立健全档案和管理制度，加强管理，任何单位和个人不得无偿占用。
第二十二条 五保对象的个人财产，其本人可以继续使用，但是不得自行处理；其需要代管的财产，可以由农村集体经济组织代管。
第二十三条 五保对象死亡后，其遗产归所在的农村集经济组织所有；签订五保供养协议的，按照协议处理。
第二十四条 未成年的五保对象年满16周岁以后，按照本办法第九条规定停止五保供养的，其个人原有财产中如有他人代管的，应当及时交还本人。

第六章 监督管理
第二十五条 县级以上人民政府负责对五保供养工作实施组织领导和监督管理，并实行县、乡、村三级责任制。
第二十六条 县级人民政府对五保供养工作实施组织领导和监督管理的主要职责是：
（一）组织贯彻落实《条例》和本办法；
（二）把本行政区域内的敬老院建设纳入当地经济和社会发展计划，研究制定五保供养的具体政策，并组织检查落实；
（三）及时协调解决五保供养工作中存在的问题。
第二十七条 乡、镇人民政府的乡、镇长是五保供养工作的第一责任人。乡、镇人民政府在五保供养工作中的主要职责是：
（一）根据本乡、镇的五保对象、敬老院工作人员数量和供应标准等，编制年度实施方案，按照五保供养规定的内容和标准，落实供养工作；
（二）抓好敬老院的建设和管理，积极筹措兴办和改造乡镇敬老院所需资金，使其建设水平与当地经济发展水平相适应，指导村办和义办敬老院的建设和管理，积极支持发展院办经济；
（三）加强对五保统筹款物和敬老院经济收入的监督管理，做到专款专用，严禁挪用和个人占用；
（四）以乡镇敬老院为依托，指导村民委员会做好分散五保对象的供养工作，搞好五保服务网络建设，正确开展社会代养，及时发现和处理五保供养工作中的问题。
乡、镇人民政府任免乡、镇敬老院院长时，事前应征求县级民政部门的意见。
第二十八条 村民委员会与村民小组在五保供养工作中的主要职责是：
（一）按规定及时筹措五保供养款物；
（二）督促扶养人切实覆行扶养五保对象的职责；
（三）负责解决分散五保对象的住房，并搞好管理；
（四）负责安排年老体弱、生活自理能力差或或病住院五保对象的护理；
（五）承办五保对象的丧葬事宜；
（六）搞好村办敬老院的管理和精神文明建设。
第二十九条 受委托的扶养人应当做好五保对象日常生活的料理工作；应及时为五保对象请医治病或送院治疗，并妥善护理，帮助五保对象打扫卫生、拆洗被褥和服装；及时向村民委员会或村民小组反映供养工作中五保对象的要求和存在的问题，并提出改进意见。
第三十条 各级人民政府对违反《条例》和本办法的行为，应当及时进行调查处理，并向上一级人民政府和有关部门报告处理结果。
第三十一条 县、乡两级民政部门应建立五保对象档案，妥善管理。
各级民政部门应按要求向上一级民政部门报关五保供养工作统计报表。

第七章 奖 惩
第三十二条 有下列情形之一的单位或个人，由各级人民政府按照奖励的有关规定，给予表彰、奖励或者授予荣誉称号：
（一）认真执行《条例》和本办法，在五保供养工作中做出显著成绩的；
（二）义务供养五保对象，积极捐资兴办敬老院，社会影响较大，事迹突出的；
（三）长期从事五保服务工作，成绩显著的；
（四）在开展向五保对象献爱心、送温暖活动中，事迹突出的。
第三十三条 有下列情形之一的，应当视情节轻重，由其主管部门或监察机关依照有关规定对直接责任人员和主管领导人，给予批评教育、通报批评、责令其全部退还或者行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）刁难、虐待五保对象，侵犯五保对象合法权益的；
（二）贪污、挪用、拖欠五保供养款物的；
（三）侵占敬老院财产的;
（四）因工作失职、渎职，发生五保对象长期流浪乞讨和造成严重问题的；
（五）农村集体经济组织未按照本办法规定供养五保对象的；
（六）按照五保供养协议负有扶养义务的人拒绝或不按协议条款扶养五保对象的。

第八章 附 则
第三十四条 本办法施行以前，已按当时的政策规定办理五保供养手续的，继续有效。
第三十五条 本办法应用中的具体问题，由省民政厅负责解释。
市地、县（市）人民政府可以根据本办法，结合本地情况，作出补充规定。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。1985年12月23日省政府发布的《河南省农村五保户供养工作暂行规定》同时废止。



1995年11月6日