【内容提要】检察机关侦查管辖存在着管辖主体偏小、贪污贿赂与渎职犯罪主体标准不一，以及重大、特别案件管辖缺乏可操作依据等问题，法律监督职能受到削弱，应当以立法的形式作出相应调整。
【关 键 词】侦查权制度核心 侦查管辖范围 互涉案件 特别侦查 管辖配套制度


检察机关侦查管辖是检察机关依法对犯罪案件行使侦查权的范围，是检察机关侦查权制度的重要的、核心内容。检察机关侦查管辖问题要解决的是检察机关与公安机关、人民法院在立案管辖上的分工。下面，笔者从以下几个方面对完善检察机关侦查管辖权问题进行阐述，不妥之处，不吝赐教。
一、检察机关侦查管辖立法方面存在的问题
最高人民检察院根据修订后的《刑事诉讼法》，于1997年1月制定了《人民检察院刑事诉讼规则》，在第二章《管辖》中专门对检察机关侦查管辖问题作出司法解释，并于1998年12月根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称“六部委规定”）把检察机关侦查管辖问题进一步细化。但《人民检察院刑事诉讼规则》本身并不能解决与公安机关的侦查管辖职责不清的问题，况且自修订后的《刑事诉讼法》实施以来，我国政治、经济和社会等方面发生了巨大的变化，检察机关在履行查办贪污贿赂、渎职等职务犯罪的职能活动中面临许多新问题、新情况。这些问题主要是：
（一）管辖主体明显缩小，诉讼任务出现失衡
检察机关的侦查管辖实际上就是要解决管辖“哪些人”和“哪些案件”的问题。根据修订后的《刑事诉讼法》第18条规定，检察机关侦查管辖的“人”就是国家工作人员，而管辖的“案件”主要是贪污贿赂案件以及渎职、“侵权”案件。笔者认为，《刑事诉讼法》第18条的规定体现了公、检、法三机关在侦查管辖中的职能分工，突出了检察机关作为国家法律监督机关的性质，但比较修正前的《刑事诉讼法》，检察机关侦查管辖案件犯罪主体明显缩小，直接造成公安、检察两家侦查工作量发生倾斜，所担负的诉讼任务出现失衡，检察机关法律监督职能受到削弱。
实践表明，我国近年来治安形势仍十分严峻，刑事案件发案率每年以10%以上的速度增加，给公安机关带来很大压力，群众对治安形势以及较低的破案率意见很大，公安机关面临的任务越来越重。据统计，2003年----2007年全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件179696件209487人，而提起公诉4692655人（此数据基本可反映公安机关的立案数据）；2007年天津市检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件442件477人，而提起公诉12962人。在全国和我市范围内比较一下公安机关与检察机关的人均办案数量，公安机关人均办案在20件（人）左右，而检察机关人均办案1件（人）左右，这些数据说明，公安机关刑事案件办案人员人均工作量要明显超出检察机关。
如果考虑到公安机关办理的刑事案件共同犯罪案件较多，根据案件统计规律，刑事案件件数与人数的比例不会超过1：2，那么，也说明公安机关人均工作量要高于检察机关。如果有人强调一般刑事案件与职务犯罪案件的复杂程度不同，诉讼环节不同而强调检察机关工作量的问题，我们也应看到检察机关有凑数立案、撤销案件多，以及受理纪检监察机关成品案件的现象，公安机关侦查管辖的重大、复杂案件并不比职务犯罪案件简单。
（二）两大犯罪主体采取双重标准，立法有失公平
修正后的《刑事诉讼法》第18条规定检察机关侦查管辖的贪污贿赂、渎职犯罪主体为“国家工作人员”，“侵权”犯罪主体为国家机关工作人员。《刑法》则对于贪污贿赂与渎职犯罪主体的构成采取了双重标准，即贪污贿赂犯罪主体为国家工作人员，而渎职犯罪主体仅限于国家机关工作人员。1998年1月出台的“六部委规定”主要内容是对《刑事诉讼法》的解释，但依据的却是《刑法》的双重标准，对渎职犯罪主体的“国家工作人员”的范围作了限制性解释，缩小到仅限于国家机关工作人员的范围。
对贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件采取双重标准立法，不但有失公平，而且也会造成一些国有企事业单位工作人员因渎职而不被追究的问题出现。虽然2002年全国人大常委会关于渎职罪主体的解释基本维持了“六部委规定”的主要精神，但这样的司法解释改变了《刑事诉讼法》的立法原意，法律依据不足。
（三）决定侦查案件出现立案空白
所谓决定侦查案件，是指检察机关依据《刑事诉讼法》第18条侦查管辖的案件。根据该条规定，“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院直接受理”。
决定侦查是《刑事诉讼法》授予检察机关的重要侦查管辖权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》根据这一法律授权作出了相应的具体实施规定，但是，修正后的《刑事诉讼法》出台以来，我市检察机关也没有立案侦查这类案件，决定侦查管辖权没有充分行使。
另外，《人民检察院组织法》第5条第1款“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权”这一规定，应当是《刑事诉讼法》第18条的宪法性依据。这里的检察权，笔者理解，应当包括对上述特别案件的特别侦查权。但这项权力在实践中却难以贯彻落实，对一些案件，检察机关完全可以依法介入，但由于我们自身在执法思想上出现了偏差，而没有依法履行职责，不敢监督是根本原因，从而导致法律监督职能的自我弱化。
（四）互涉案件管辖不明，可操作性差
所谓互涉案件，即一人或多人可能同时涉嫌贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和刑事犯罪的案件。为了解决检察机关与公安机关对贪污贿赂案件与刑事案件互涉的问题，“六部委规定”和《人民检察院刑事诉讼规则》规定了“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合”内容。
笔者认为，“六部委规定”并没有解决公安机关与检察机关在一些复杂案件上的侦查管辖职责问题，因为一些互涉案件在立案前很难区分主罪到底是贪污贿赂犯罪还是刑事犯罪，确定主罪是以谁先发现为标准，还是以涉嫌犯罪的最高量刑为标准？如果以谁先发现为标准决定管辖，那么，这些规定等于没有实际意义；如果以最高量刑为标准，那么贪污、受贿犯罪的最高量刑都是死刑，这样的规定似乎也等于没有实际意义。
另外，上述规定和司法解释只涉及贪污贿赂犯罪与刑事犯罪的互涉问题，没有规定渎职、“侵权”犯罪与刑事犯罪的互涉问题，这也是立法方面的不足。
二、完善检察机关侦查管辖范围的立法建议
完善检察机关侦查管辖制度，应当从有利于履行法律监督职能，有利于节约诉讼资源，有利于实现诉讼平衡的原则出发，在立法上解决检察机关侦查管辖权的一些问题。笔者建议：
（一）引入“职务犯罪”概念，纳入检察机关管辖
为彻底解决检察机关与公安机关诉讼任务失衡的问题，强化对国有企业、事业等单位工作人员一些渎职、“侵权”行为的监督，将“职务犯罪”概念引入《刑法》、《刑事诉讼法》等法律条文，规定不论国家机关、国有公司、国有企事业单位，还是外资、私营、股份制企业等单位，只要有工作人员利用职务便利实施犯罪的，即构成职务犯罪案件，并全部由检察机关侦查管辖。
（二）引入“公务人员”概念，统一两大犯罪主体标准
对《刑法》第93条第2款列举的“以国家工作人员论”的人员全部纳入贪污贿赂、渎职、“侵权”犯罪主体，以“公务人员”取代“国家工作人员”、“国家机关工作人员”的概念；以“单位公务人员”概括其它性质单位工作人员的范围，“单位公务人员”构成职务犯罪的，按照《最高人民法院关于执行〈刑法〉确定罪名的规定》及相关补充规定执行。
（三）引入“特别侦查”概念，明确“决定侦查”范围
授权检察机关“特别侦查”的权力，对《人民检察院组织法》第5条第1款和《刑事诉讼法》第18条的原则性规定，以司法解释的形式明确由检察机关侦查管辖，如重大安全事故案件、重大泄露国家秘密案件、危害国家安全犯罪案件等；以及特别身份人员的犯罪案件，如省部级以上国家工作人员、全国人大代表犯罪案件等。
（四）规定互涉案件、单位犯罪案件由检察机关管辖
为解决互涉案件可能出现的推诿和“抢案子”现象，加强检察机关侦查监督职能，可以通过司法解释的形式明确规定互涉案件由检察机关侦查管辖，公安机关予以配合，而不分主罪、次罪，不论贪污贿赂案件与刑事案件互涉还是渎职、“侵权”案件与刑事案件互涉。
将单位犯罪纳入检察机关侦查管辖比较符合实际。由于单位犯罪本身发案数量不大，况且单位犯罪往往造成国家和人民利益重大损失，其中往往隐藏着职务犯罪，或者难以与职务犯罪区分，由检察机关管辖便于发挥法律监督职能，有效利用诉讼资源，从而能够有效地维护公共利益和国家利益。
三、完善检察机关侦查管辖制度的配套措施
检察机关侦查管辖制度在解决了检察机关与公安机关在立案上的分工问题后，要通过建立和完善一系列的配套措施，保证检察机关侦查管辖活动的合法性和高效率。
（一）建立以审判管辖为基础的侦查地域管辖制度
审判管辖是我国刑事诉讼法规定的基本管辖制度。虽然检察机关侦查地域管辖还可能不符合地域管辖原则，但实践表明大部分检察机关侦查地域管辖是符合审判管辖原则的。为贯彻这一原则，需要进一步明确以下问题：
一是将犯罪嫌疑人工作单位所在管辖原则作为检察机关侦查地域管辖的重要内容。由于犯罪嫌疑人工作单位所在地往往是犯罪嫌疑人作案地或者主要作案地，由犯罪嫌疑人工作单位所在地检察机关侦查管辖，便于调查、核实证据，便于与犯罪嫌疑人所在单位的纪检监察机关、部门联系，也便于审判。
二是以侦查级别管辖为基础，建立侦查一体化制度［1］。由于职务犯罪案件的特殊性，以犯罪嫌疑人的不同职务级别附之以犯罪嫌疑人的涉案数额作为侦查级别管辖的依据是很有必要的。所谓侦查一体化，就是检察机关上下级之间的侦查部门、同一机关内部不同的侦查部门是一个有机整体，上级检察机关有权管辖下级检察机关的案件，并对下级检察机关的侦查活动有绝对的侦查指挥权，可以根据案件不同情况，决定案件管辖及移送。侦查一体化制度是侦查地域管辖的必要补充。
（二）完善自行侦查工作制度
自行侦查是检察机关对公安机关移送审查起诉的刑事案件，认为犯罪事实不清，证据不足，决定自己开展搜集证据和采取强制措施的活动。对于自行侦查活动，《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定得比较笼统。笔者认为，法律应当在以下方面作出详细规定：
一是可以决定自行侦查的条件。当发现公安机关有非法收集证据、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人对有关鉴定结论提出异议时，应当决定自行侦查。
二是经过自行侦查如发现案情重大复杂，可以退回公安机关补充侦查，并重新计算办案期限；也可以在自行侦查终结后决定直接起诉或者撤销案件，对于直接撤销案件的，公安机关可以申请复议复核。
（三）完善初查工作程序
实践中检察机关在决定是否对直接受理的案件立案侦查前均进行必要的初步调查，即我们通常讲的“初查”。初查也是确定侦查管辖的第一步。检察机关通过对举报材料的核实，初步确定是否存在犯罪事实，在发现了犯罪嫌疑人和犯罪事实后根据侦查管辖的规定移送有管辖权的机关或者内部侦查部门。
（四）、完善提前介入制度
“提前介入”是检察机关是依照《刑事诉讼法》第66条“人民检察院可以派人参加公安机关对重大案件的讨论”的规定，对公安机关的侦查活动在进入提请逮捕前进行监督的活动，从这个意义上讲，“提前介入”对于确保检察机关对公安机关侦查活动的监督，确保自身侦查管辖权的实现具有重要意义。
笔者建议:
一是对《刑事诉讼法》第8条作必要的修改，明确“提前介入”的目的，把它作为检察机关行使侦查管辖的一个重要补充，而不仅仅是引导、监督公安机关的侦查活动。
二是在《刑事诉讼法》第66条中明确规定检察机关提前介入的必要条件、案件的范围和类型，以可能涉及职务犯罪案件、严重破坏国家法律法令案件、严重危害国家安全案件为宜。
辽宁省人大常委会


辽宁省测绘条例



2006年12月1日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过



第一条 为了加强测绘管理，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设、国防建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 在本省行政区域从事测绘活动，应当遵守本条例。

第三条 省测绘管理部门负责全省测绘工作的统一监督管理。

市、县（含县级市、区,下同）人民政府负责管理测绘工作的行政部门（以下简称测绘管理部门），负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。

县级以上人民政府其他有关部门按照职责分工，负责本部门有关的测绘工作。

第四条 县级以上人民政府应当加强对测绘工作的领导，将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。鼓励测绘科学技术的研究，加强测绘基础设施建设，推进地理信息资源共享，促进地理信息产业和测绘事业发展。

第五条 县级以上测绘管理部门应当开展测绘科普宣传教育活动，积极推动测绘成果为地方经济建设和社会发展服务。鼓励公众版测绘成果的开发利用，奖励在测绘成果社会化应用中做出突出贡献的单位和个人。

第六条 县级以上测绘管理部门应当建立测绘成果质量监督检查制度，加强对测绘成果质量投诉处理工作。

第七条 因建设、城市规划、资源调查、科学研究的需要，大城市和国家重大工程项目确需建立相对独立的平面坐标系统的，由省测绘管理部门报国务院测绘行政主管部门批准。

其他城市或者行政区域以及重点建设工程项目确需建立相对独立的平面坐标系统的，由市测绘管理部门报省测绘管理部门批准。

第八条 申请建立相对独立的平面坐标系统的单位，应当提交论证报告、技术方案以及与国家平面坐标系统的联系方式。

第九条 省测绘管理部门负责组织实施以下基础测绘项目：

（一）建立、复测省内国家三、四等平面控制网、高程控制网；

（二）组织实施全省基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料；

（三）测制和更新全省1：10000、1：5000比例尺地形图、影像图及其数字化测绘成果；

（四）建立、维护和更新省辖区内的区域性基础地理信息数据库和系统；

（五）组织编制和更新全省行政区划图及其普通地图集；

（六）国务院测绘行政主管部门或者省人民政府确定的其他基础测绘项目。

第十条 市、县测绘管理部门在本行政区域内负责组织实施以下基础测绘项目：

（一）加密平面控制网、高程控制网及其复测，建立、复测经批准的相对独立的平面坐标系统；

（二）组织实施基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料；

（三）测制和更新1：2000、1：1000、1：500比例尺地形图、影像图及其数字化测绘成果；

（四）建立、维护和更新基础地理信息数据库和系统；

（五）组织实施上级测绘管理部门或者本级人民政府确定的其他基础测绘项目。

第十一条 基础测绘成果按照以下规定进行更新：

（一）基础地理信息数据库、国防建设和社会发展急需的基础测绘成果应当及时更新；

（二）省内国家三、四等平面控制网、高程控制网每5年至10年复测一次；

（三）1：10000、1：5000比例尺地形图，沿海和中部城市群地区的更新周期不超过5年，其他地区不超过10年；

（四）省、市、县行政区划图及其普通地图集更新周期不超过3年；

（五）市、县基础测绘成果的更新周期不超过4年。

第十二条 建立数字区域地理信息系统或者与其有关的其他地理信息系统，必须采用符合国家标准的基础地理信息数据，并报所在地县级以上测绘管理部门备案。

第十三条 乡（镇）行政区域界线测绘及其标准画法图编制，由省民政部门会同省测绘管理部门共同组织实施，其标准画法图经省人民政府批准后公布。

第十四条 县级以上测绘管理部门会同同级国土资源行政主管部门编制的本行政区域地籍测绘规划，应当与基础测绘规划相衔接。

第十五条 土地权属证书、房屋权属证书、海域使用权证书中附具的权属界址点、界址线图或者权属面积的测绘，应当执行国家技术规范和标准，由具备相应测绘资质的单位实施。

第十六条 因测绘需要进行航空摄影的，报省测绘管理部门审验资质后，由军队测绘主管部门批准。

测绘航空摄影或者遥感的底片、数据，必须经军队测绘主管部门审查同意后方可使用。

第十七条 从事测绘活动的单位，必须依法取得相应等级的测绘资质，并按照资质证书规定的测绘业务范围和作业限额从事测绘活动。

测绘资质审查实行分级管理：

（一）甲级测绘资质由省测绘管理部门报国务院测绘行政主管部门审批；

（二）乙、丙、丁级测绘资质由市测绘管理部门报省测绘管理部门审批。

测绘资质审批的具体条件、程序和期限按照国家有关规定执行。

第十八条 测绘单位变更所有制性质、名称、住所、法定代表人等，应当在变更后的30日内，持有关变更材料到原发证机关办理测绘资质变更手续；合并、分立或者增加业务范围的，应当重新申办测绘资质；终止测绘业务的，应当到原发证机关办理测绘资质注销手续。

第十九条 县级以上测绘管理部门应当建立测绘单位信用信息公开制度，将在本行政区域内承接测绘任务的测绘单位资质、业绩、测绘成果质量情况等信息向社会公布。

第二十条 实施基础测绘和重点建设工程测绘项目，测绘单位应当向测绘项目所在地县级以上测绘管理部门备案。

国外、境外的组织和个人在本省从事测绘活动的，应当在测绘项目实施前向省测绘管理部门交验国家有关部门的批准文件，接受测绘管理部门的监督。

第二十一条 测绘项目依法应当实行招标投标的，按照有关招标投标的法律、法规执行。依法不适宜实行招标投标的，由县级以上测绘管理部门确定的测绘单位实施。

县级以上测绘管理部门应当会同有关部门依法对测绘项目招标投标活动实施监督管理。

第二十二条 测绘项目实行承发包的，测绘项目的发包单位不得向不具有相应资质等级的单位发包或者迫使测绘单位以低于测绘成本承包。测绘项目承包单位经发包单位同意，可以将测绘项目的非主体、非关键性工程分包给其他单位，但分包量不得超过总工程量的百分之二十五。接受分包的单位应当具备相应的测绘资质，并不得再次分包。测绘单位不得将承包的测绘项目转包。

第二十三条 县级以上测绘管理部门授权或指定的测绘成果保管单位，负责测绘成果的接收、整理、建档、保管、提供等工作。

测绘成果保管单位应当依法加强对测绘成果的保管，不得丢失、散失、损毁、泄密、转让。

第二十四条 依法无偿使用测绘成果的，使用者不得将该测绘成果用于营利性活动。

第二十五条 测绘单位应当建立健全测绘成果质量检验制度，对所完成的测绘成果质量进行检验；未经检验合格的，不得交付使用。

测绘项目单位或者发包人可以委托具有法定测绘质量检验资质的机构对测绘成果质量进行检验；全部或者部分使用财政资金的测绘成果，测绘项目单位或者发包人应当委托具有法定测绘质量检验资质的机构进行检验合格后，方可使用。

县级以上测绘管理部门根据测绘成果质量监督管理的需要，可以委托具有法定测绘质量检验资质的机构对测绘成果质量进行检验。

各类检验费用由委托单位承担。

第二十六条 县级以上测绘管理部门应当建立本行政区域地理信息资源共建共享制度。

建立地理信息系统的单位，应当及时更新有关数据。

第二十七条 国家统一审核和公布的重要地理信息数据之外本省需要公布的地理信息数据，由省测绘管理部门审核，并与其他有关部门、军队测绘主管部门会商后，报省人民政府批准，由省人民政府或者其授权的部门公布。

第二十八条 对编制、印刷、出版、展示、登载地图的管理，依照有关法律、行政法规的规定执行。

编制地图单位不得以任何形式向地图上标注名称的单位收取标注名称费。

印刷、出版地图应当注明地图审核图号、出版号以及编制单位。

第二十九条 县级以上测绘管理部门应当会同同级人民政府其他有关部门建立本行政区域测量标志档案，编制本行政区域永久性测量标志普查、维修、保护计划并组织实施。

乡、镇人民政府和街道办事处应当做好本辖区内测量标志的保护和管理工作。

县级以上人民政府其他有关部门应当做好本部门设置的测量标志的保护和管理工作。

第三十条 设置永久性测量标志占用国有或者集体土地的，设置单位应当依法办理用地手续。需要在有关建筑物上设置永久性测量标志的，按照国家有关规定办理。

第三十一条 测绘管理部门工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）在办理审核批准事项或者查处违法行为中，不依法行政的；

（二）利用职务上的便利索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；

（三）不依法履行监督管理职责或者监督管理不力，造成严重后果的；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

第三十二条 《中华人民共和国测绘法》以及有关测绘行政法规规定省测绘行政主管部门行使的行政处罚权和行政许可权，由省测绘管理部门行使。

第三十三条 本条例自2007年2月1日起施行。1994年11月25日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《辽宁省测绘管理条例》同时废止。