完善我国律师业务培训制度的几点构想

上海市华达律师事务所 韦群林


一、 我国律师业务培训制度简介

当今时代，知识爆炸，新信息、新思想、新知识层出不穷，处于计划经济向市场经济、人治社会向法治社会转型过渡时期的中国法律与中国法学更不例外。可以毫不夸张地说，一个八十年代初期在“法律工具论”理念下培养出来的法律本科毕业生，如果毕业后从来没有“充电”，那么，二十年后，很可能根本听不懂大学同学关于法律或法学的专业谈话。
面对现实，面对挑战，企图学习上一劳永逸、“吃老本”的想法就变得十分不现实，“知识更新”、“终生教育”的观念为人们所普遍接受。甚至在中国共产党十六大报告当中，都出现了“发展继续教育，构建终生教育体系”的论述。
对作为法律实践者的律师，不仅司法部领导强调过要“懂法律、懂经济、懂外语、懂科技”，而且在律师业务培训的制度设计上，也由《中华人民共和国律师暂行条例》的“组织律师学习政治和法律业务知识，总结、交流律师的工作经验”这种法律顾问处（律师事务所）自行组织学习的做法，改变为《中华人民共和国律师法》当中的“律师协会履行下列职责：（三）组织律师业务培训”即由律师协会组织律师业务培训的制度，从而不仅使该项制度法律化，而且提高了要求，加强了行业协会的监督，使业务更加落实到实处，避免了律师事务所组织学习的流于形式、缺乏监督、层次不高、培训资源不能共享等等弊端；此外，作为配套管理措施，1996年11月25日司法部《律师执业证管理办法》将律师“完成业务培训的证明”作为律师办理执业证年度注册的必备文件；2003年5月30日司法部《关于进一步加强律师执业管理若干问题的通知》则明确要求律师“参加年检注册和律师培训情况”作为律师执业档案至少应当包括的材料，可见司法行政管理部门对律师业务培训的重视程度和管理力度上的逐步加大。
1997年3月13日司法部《关于进一步规范律师培训工作的通知》规定了现行的律师业务培训制度主要内容：每年度培训不少于４０课时；培训的内容主要是新颁布的法律、法规（含有关司法解释）、与律师从事业务有关的经济、科技等领域专业知识和外语知识、司法部和全国律协颁布的有关律师工作的规章和规范性文件和律师职业道德、执业纪律方面的规章等等；培训方式为短期培训班、专题讲座等；律师参加境外培训和学历教育，亦可视为完成了本年度业务培训的课时；培训机构上由省级以上司法行政机关和律师协会负责组织；凡未经刑事辩护业务培训并取得结业证书的律师，不得出庭辩护；建立律师培训登录制度，从１９９７年度年检注册后开始，参加规定课时的培训作为律师注册的前提条件之一；各地司法行政机关要高度重视律师继续教育培训工作。

二、现行律师业务培训制度的缺憾

现行律师培训制度在向律师及时传播新知识、新信息和新理念（如知识更新、终生教育等等），交流业务经验，提高律师业务水平等等方面无疑是发挥了巨大作用。但是，这部处于律师法和刑事诉讼法实施后而“急就章”出台的律师业务培训制度的不完善之处也是明显的（当然也是难以避免的）。因此，从合法性、合理性及我国律师管理体制的改革趋势角度反思、评判现行的律师业务培训制度，对于进一步完善该项制度、提高律师业务培训制度的效率、改革我国律师业务管理体制、促进司法行政部门依法行政，都具有积极的意义。
1、 现行律师业务培训制度似乎由司法行政管理部门过多地包揽了本属于律师
协会的法定职责，与早在1993年12月就由国务院批复同意的《司法部关于深化律师工作改革的方案》当中即已明确的，要建立司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制、并逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡的要求相左。
1997年1月1日实施的《中华人民共和国律师法》明确将“组织律师业务培训”作为律师协会的法定职责，且并未限定一定是“省级以上”律师协会才有此项职责。而司法部《关于进一步规范律师培训工作的通知》则就律师培训事项不仅避开中华全国律协发号施令，而且，还将司法行政机关作为组织培训的主要主体，且阻却了省级以下律师协会对其依法拥有的“组织律师业务培训”职责的行使。尽管实际培训中地市级律协甚至县级律协也在组织律师业务培训，但这就人为的造成了立法和规章的不统一，令各级律协处于尴尬之地。而由司法行政机关对培训学时、培训方式、具体培训内容等等细节进行过多的描写，则显然有碍“司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制”这一改革目标与理念的实现。
2、培训实行“一刀切”，缺乏起码的针对性，造成了培训对象上“培训过度”
和“培训不足”缺陷并存，不符合教育学基本规律。
由于历史原因，改革开放对律师的急切需求也就造成了我国律师队伍法律水平的巨大参差不齐，法律大专与法学博士共存，法律专业和非法律专业同在，地区差别更是明显，以致于立法和司法考试办法至今还在对“具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识”这一本来就已经不高的起点进行 “地区变通”，弱化取得法律执业资格起码的学历要求。如此造成的结果就是大量的法律大专生、非法律专业本科毕业生（所谓“具有法律专业知识”缺乏起码的量化要求，几乎成了“毫无意义的空气震动”）充斥律师队伍；同时，由于律师行业的相对工薪阶层而言的自由和高收入（当然也是高风险），连年来吸引了不少法学（律）硕士博士以及法学专家教授（兼职为主）加入其中。
按照教育规律，“因材施教”乃是教育效率和合理性基本要求。不分对象、不顾现实，一律同样的学时、同样的内容、同样的培训方式，似乎是犯了毛泽东同志在《反对党八股》一文中早就批评过的“无的放矢、不看对象”的错误，其结果必然造成培训对象上“培训过度”和“培训不足”缺陷并存，不符合教育学基本规律。
3、 有关“凡未经刑事辩护业务培训并取得结业证书的律师，不得出庭辩护”
等刑事辩护培训内容实际上以抽象行政行为的方式剥夺了律师的刑事案件辩护权，违反《中华人民共和国律师法》有关律师可以“接受刑事案件犯罪嫌疑人的聘请，为其提供法律咨询，代理申诉、控告，申请取保候审，接受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者人民法院的指定，担任辩护人”、“律师依法执业受法律保护”的规定，侵犯了律师的依法执业权。
注意到修正后的1997年1月1日《中华人民共和国刑事诉讼法》实施后，律师执业当中极有可能会遭致公、检不配合甚至职业报复的历史背景，也许司法部当时确实是出于对律师的一片关爱之心而有此规定，从情理也可以理解。果真如此，则乃是司法部针对律师执业当中极有可能会遭致公、检不配合甚至职业报复这一顽症开错了药方。以抽象的侵犯律师依法执业权的违法行政规定来对付司法机关在律师执业过程中而进行的具体的侵害律师执业权的行为，不仅让律师执业权遭受了双重的侵害，而且付出十分沉重的法治上的代价。
4、 所谓建立律师培训登录制度、参加规定课时的培训作为律师注册的前提条
件之一的做法，尽管符合行政效率原则，有其合理之处，且有司法部部门规章可资参考，但法律依据不足。
司法行政权作为行政权的一种，是“法无明文规定即不可为之”的公权力；而与其相对应，律师执业权则是属于私权利之列，“法无明文规定即不受限制”。
《中华人民共和国律师法》对公民取得律师执业权的积极要件乃是“拥护中华人民共和国宪法并具有律师资格；在律师事务所实习满一年；品行良好”；消极要件主要是“无民事行为能力或者限制民事行为能力的；受过刑事处罚的，但过失犯罪的除外；被开除公职或者被吊销律师执业证书的。” 以及“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师；律师担任各级人民代表大会常务委员会组成人员期间，不得执业”。 除此之外，非有违法及违反职业道德与执业纪律并受停止执业、吊销律师执业证书之处罚者，已经取得律师执业证书的，其执业权利不应受到法外限制。
尽管《中华人民共和国律师法》明确“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”，但是，这种“指导、监督”权力必须以法律为界限。换言之，离开律师法的规定设置律师执业证书注册制度以及实行参加规定课时的培训作为律师注册的前提条件之一、未经注册的律师执业证书无效的做法实际上背离了律师法有关律师执业消极条件的规定，在限制了律师执业权的同时为司法行政部门自我扩权创造了条件。因此，尽管这种做法客观上很符合行政管理上的效率原则，有其合理之处，但严格说来这种没有法律根据、自我扩权的规章本身的合法性就令人怀疑，其法律依据并不充足。
5、 忽视了律师学历的差别而规定的学历课时认可制度缺乏公平，不分学历状
况而笼统规定“律师参加境外培训和学历教育，亦可视为完成了本年度业务培训的课时”实际上是促成了低学历免律师业务培训的做法。
按照现行的法律规定，取得法律职业资格的起码学历一般应为本科学历，2002年1月30日司法部《关于进一步推动律师工作改革的若干意见》也要求“力争到2006年底除个别地区外，使45岁以下的律师，全部达到大学本科以上的学历”，可见达到本科学历乃是法律要求、大势所趋。在此情况下，如果将为“本科达标”而进行的学历教育的课时“视为完成了本年度业务培训的课时”，则显然是相对加重了已经达到本科，甚至法律本科、硕士、博士学历的律师的培训负担，减轻的恰恰是应该加强培训的大专学历者的培训义务，如此“鞭打快牛”式的“反向免培训”的做法，忽视了对谁更该加强律师业务培训、对谁更应该减少或者免除常规的律师业务培训这一显而易见的道理，不仅极不合理，而且似乎也与律师业务培训的宗旨背道而驰。　
6、尽管国家统一司法考试初步消除了律师、法官、检察官三者在职业资格准入上的法律障碍，但在业务培训上依然是各自为政、自我封闭，不利于“法律职业共同体”的形成和我国司法改革的深化。　

三、 完善现行律师业务培训制度的几点构想

根据上述分析，结合我国律师师法的有关规定，并参照“司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制”这一律师管理体制改革的目标，以及目前据称已至攻坚阶段的我国司法改革目标的实现，对完善我国律师业务培训制度提出如下构想，供律师协会与司法行政部门决策时参考。
1、 根据现行律师法的有关“组织律师业务培训”系律师协会的职责的规定，
在司法部的指导、监督下，由中华全国律师协会按照其章程的规定，制定《律师业务培训指引》或类似行业规范，指导各级律师协会依法组织律师业务培训工作，改变现行的《关于进一步规范律师培训工作的通知》言不正、名不顺的尴尬局面。
2、 针对律师学历、资历、水平的不同，科学、合理、实事求是地分级规定每
年律师应完成的培训学时和培训方式。
其中，对于没有取得法律专业本科学历或其他专业硕士学历的律师（可称为“重点培训人员”），应加大培训学时，每年至少应为96学时（即平均每月培训不少于一个工作日）且培训方式应为短期培训班、专题讲座等非自学方式，切实提高律师业务素质。
对于其余人员，即达到法律本科但未获得相应的法学教研或律师系列副高级以上职称者，或虽有硕士以上学位但不具备法律系列本科以上学历者（可称为“一般培训人员”），每年的律师业务培训学时至少应为目前的40学时且培训方式应为短期培训班、专题讲座等非自学方式。
对于已经取得法学（律）硕士以上学历、或法律本科以上学历且获得法学教研或律师系列副高级以上职称者（可称为“实质免培训人员”），可不要求具体学时、不限定具体的培训方式，允许其自学。之所以称只为“实质免培训人员”而不实行免培训制度，乃是至少在理念上应体现“发展继续教育，构建终生教育体系”的要求。
3、 对于不具备国民序列教育本科学历（主要是部分不具备本科学历的“重点
培训人员”）、为达到国民教育序列本科学历而参加学历教育学习的律师，不得抵扣律师业务培训学时。
对于其他类型的学历教育，如已经具备非法律专业本科以上学历、参加非法律专业本科以上学历教育的学时，同样不得抵扣律师业务培训学时，理由是首先应当鼓励律师取得法律系列本科以上的学历。
此外，如已经具备法律本科学历、攻读硕士以上学位的；或具备非法律专业本科学历、参加法律（学）专业本科以上学历学习的，可以根据有效学习单上记载的学时，抵扣律师业务培训学时。
4、 在没有法律规定的情况下，不得在律师业务培训的规定中违法限制律师的
中共审计署党组


审计署党组关于深入学习宣传贯彻党的十七大精神的通知


署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：

　　深入学习宣传贯彻党的十七大精神，是全党当前和今后一个时期的首要政治任务。根据中央要求，结合我署实际，现就当前深入学习宣传贯彻党的十七大精神通知如下。

　　一、充分认识深入学习宣传贯彻党的十七大精神的重大意义

　　党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。大会批准的胡锦涛同志代表十六届中央委员会所做的报告，描绘了在新的时代条件下继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，为我们继续推动党和国家事业发展指明了前进方向，是我们党团结带领全国各族人民坚定不移地走中国特色社会主义道路、在新的历史起点上继续发展中国特色社会主义的政治宣言和行动纲领。大会通过的党章修正案，体现了党的理论创新和实践发展的成果，体现了党的十七大报告确立的重大理论观点、重大战略思想、重大工作部署，对坚持和改善党的领导、加强和改进党的建设提出了明确要求。深入学习宣传贯彻党的十七大精神，关系党和国家工作全局，关系中国特色社会主义事业长远发展，对于动员全党全国各族人民，在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，奋力夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大的现实意义和深远的历史意义。审计署各级党组织和广大党员、干部要充分认识深入学习宣传贯彻党的十七大精神的重大意义，把思想统一到党的十七大精神上来，把力量凝聚到实现党的十七大确定的各项任务上来，切实把党的十七大精神落实到各项工作中。

　　二、全面准确学习领会党的十七大精神

　　各级党组织要组织广大党员、干部，认真研读党的十七大文件，原原本本地学习党的十七大报告和党章，全面准确领会党的十七大精神。要深刻领会党的十七大的主题，着重把握关于旗帜问题的重要论述，不断加深对中国特色社会主义伟大旗帜是当代中国发展进步的旗帜，是全党全国各族人民团结奋斗的旗帜的认识；要深刻领会关于过去五年党和国家工作取得重大成就的重要论述，不断加深对十六大和十六大以来中央作出的各项重大决策是完全正确的认识；要深刻领会关于社会主义道路特别是改革开放伟大历史进程的重要论述，不断加深对改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路的认识；要深刻领会关于中国特色社会主义理论体系特别是科学发展观的重要论述，不断加深对科学发展观是同马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想的认识；要深刻领会关于实现全面建设小康社会奋斗目标和推进中国特色社会主义事业的新要求，不断加深对加强社会主义经济、政治、文化和社会建设的重大部署的认识；要深刻领会关于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的重要论述，不断加深对加强党的建设必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心的认识。

　　三、迅速掀起深入学习宣传贯彻党的十七大精神的热潮

　　各级党组织要立即行动起来，结合各地、各单位实际情况，迅速掀起学习宣传贯彻党的十七大精神的热潮。学习宣传贯彻党的十七大精神，要按照中央的要求，做到“六个必须”，即必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，必须深入贯彻落实科学发展观，必须坚定不移地实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须坚定不移地继续解放思想、坚持改革开放，必须下大力气解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，必须以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程。这是中央对全党和全体党员的要求。广大审计干部一定要坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，用科学发展观来指导审计工作，通过履行审计监督职责来促进科学发展观的进一步落实。为此，当前要着重做好以下工作：

　　一是迅速做好传达和学习安排。各级党组织要按照中央要求和署党组的部署，高度重视，迅速行动，切实做好传达和学习。署机关党委已安排四期培训班，组织署机关及派出局全体干部集中、封闭学习十七大精神，每期培训班3天。集中传达学习结束后，各支部要按照署里统一部署和要求，结合实际，安排进一步深入学习贯彻。

　　各特派办党组要结合当前审计工作实际，可采取对办里同志集中培训、对异地审计人员就地组织传达和学习等方式进行。

　　各单位对离退休干部可根据各自身体情况，采取集中传达学习和个别传达辅导相结合的方式安排好传达和学习。

　　二是采取灵活多样的方式组织学习，切实注重实效。学习贯彻党的十七大精神，重点是学习和领会好党的十七大报告和党章。署机关党委和各特派办要及时将十七大报告单行本、党章单行本和中央有关部门统一编写的辅导材料发给每位同志。为确保学习质量，各级党组织除组织好集中学习和自学外，还应采取多种方式提高学习质量，如组织辅导报告会、召开专题座谈会、举办学习心得演讲会等。各单位要加强学习交流，署机关党委和培训中心应及时将署机关组织安排的各类学习活动的录像、资料发送给各特派办；各特派办应将学习中取得的好的经验、材料及时上报署机关。当前和今后一个时期，审计署统一组织的各类培训班，都要把学习十七大精神作为一项重要的内容予以安排。

　　三是党员、干部要以高度的责任感和使命感在学习中发挥表率作用。胡锦涛总书记在十七大作的工作报告，总结了我们取得的伟大成就，也全面、客观地分析了面临的困难、问题和风险。报告内涵丰富，博大精深，有很多新的提法、新的理论、新的观点和新的思想，必须反复学习，认真领会。作为肩负着经济监督任务的审计机关党员、干部一定要通过学习，牢记和明确所担负的责任和历史使命，增强忧患意识。学习中，全体党员、干部，尤其是领导干部一定要发挥好表率作用，在积极参加集体学习的同时，还要带头自学。要坚持理论联系实际，坚持学以致用、用以促学，进一步深化对审计监督工作的思考和研究，明确奋斗目标，全面开创审计事业的新局面。

　　四、用科学发展观推动审计工作不断发展

　　科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，是我们审计工作的行动指南。当前和今后一个时期，审计署各级党组织和全体党员、干部必须在深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质、根本要求的基础上，紧密联系审计工作实际，认真总结经验，查找差距，着力抓好以下几项工作：

　　（一）要继续坚持二十字审计工作方针，树立科学的审计理念。各单位在学习贯彻十七大精神过程中，必须紧密联系审计工作实际，认真履行宪法和法律赋予的职责。实践证明，“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针，是审计工作取得成效的重要法宝，符合十七大精神和科学发展观的要求，在今后的工作中必须一以贯之地加以坚持。同时，要不断创新思路、创新方法、创新机制，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，树立起科学的审计理念，更加有效地发挥审计监督的作用。

　　（二）要继续揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进党风廉政建设，为推进科学发展、促进科学发展观的落实提供保障。当前，经济领域的重大违法违规问题还没有从根本上得到遏制，尤其是在经贸、金融、投资等领域，表现得还比较严重。今后，各单位要继续加大对重点部门、重点资金、重点领域的查处力度，通过揭露和查处重大违法违规问题和重大经济犯罪线索，促进科学发展观的落实。

　　（三）要继续加强对关系民生的重大热点问题的审计监督，切实维护人民群众的根本利益，促进改善民生和社会和谐建设。十七大报告在关于中国特色社会主义事业的总体布局中，提出了加大对关系人民群众切身利益的农业、社保、教育、科技、卫生等领域的财政投入力度的具体要求。审计工作要认真按照十七大报告的总体要求，以改善民生、促进社会和谐为目标，加大对关系群众切身利益的各项财政支出的审计力度，确保资金的安排和使用符合党中央的重大决策目标，确保群众从中得到实惠。

　　（四）要继续加大效益审计力度，以推进建设节约型社会、生态文明社会为目标，促进科学发展观的落实。建设节约型社会、生态文明社会，是十七大作出的重要战略部署。党中央、国务院已经采取了一系列有效措施，尤其是加大了资金投入力度。今后，审计工作要继续注意发现和揭露重大损失浪费问题，要注意发现和揭露重大的资源生态破坏或毁损问题，促进财政资金使用效益的提高、资源节约和环境保护。

　　（五）要以促进改革发展为目标，注重反映体制性、制度性缺陷，促进建立有利于科学发展的体制和机制。十七大报告指出，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。今后，各项审计工作都要以促进规范管理和深化改革为目标，通过揭露重大违法违规问题，着力反映各种体制性和制度性的缺陷和障碍，切实推进财政体制、金融体制、投融资体制以及国有企业等重点领域的改革步伐，以此促进国家宏观调控的加强、经济结构的调整和发展方式的转变。

　　（六）要以促进加强监督、制约权力为目标，加强经济责任审计，完善审计结果公告制度，推进社会主义法治建设。

　　各单位要切实加强组织领导，有关情况请及时报署党组。


　　　　　　　　　　　　　　　　　 中共审计署党组
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2007年10月31日